|
§ 4. Формы (источники) природоресурсного права
В литературе существуют две основные точки зрения на проблему соотношения понятий «источник права» и «форма права». Согласно первой, названные понятия тождественны; согласно второй - понятие «источник права» более широкое, чем понятие «форма права». Последняя точка зрения является господствующей на сегодняшний день. Если исходить из общепринятого значения слова «источник» как «всякого начала или основания, корня и причины, исходной точки», то понимать под источником права следует три фактора: 1) источник в материальном смысле (материальные условия жизни общества, формы собственности, интересы и потребности людей и т.п.); 2) источник в идеологическом смысле (различные правовые учения и доктрины, правосознание и т.д.); 3) источник в формально-юридическом смысле - это и есть форма права.
Известное в юридической науке положение о том, что законодательство является формой проявления права, позволяет рассматривать форму отрасли права в двух аспектах. В общей теории права формы выражения и закрепления правовых норм определяются как источники права в юридическом, формальном смысле. Внутренняя форма природоресурсного права отражает его строение как систему правовых норм и институтов.
Внешняя форма природоресурсного права позволяет отрасли права проявиться вовне, выражается через систему природоресурсного законодательства, состоящую из нормативных правовых актов, статей и других структурных элементов. Рассматривая внешнюю форму права, обычно говорят об источниках права, под которыми понимаются исходящие от государства или признаваемые им официально документальные способы выражения и закрепления норм права, придания им общеобязательного значения. Источники права можно рассматривать как материальную и формальную юридические категории. Источником права в материальном смысле является суждение народа о способах и методах правового регулирования тех или иных общественных отношений. Формальными источниками природоресурсного права являются нормативные правовые акты, которые содержат нормы, регулирующие отношения природопользования.
В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы России. Мировым сообществом принят ряд правовых актов, регулирующих право ресурсопользования в интересах всех государств.
Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. устанавливает правовой режим внутренних морских вод, территориального моря прибрежных государств и их недр исключительной экономической зоны и континентального шельфа прибрежных государств, а также определяет права, в том числе суверенные, прибрежного государства и иных государств в области использования живых и неживых природных ресурсов.
Соглашение об осуществлении положения конвенции ООН по морскому праву 1982 г. определяет принципы промысла рыбных запасов, права и обязанности государств по их использованию и восстановлению.
Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. определяет права и обязанности подписавших её государств в области рационального и устойчивого использования биоресурсов, в том числе традиционными способами.
Важное значение для правового регулирования ресурсопользования имеет Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г., в которой разработаны 27 принципов устойчивого развития государств и всего мирового сообщества в целом.
К источникам международного права в сфере ресурсопользования следует отнести ряд двусторонних и многосторонних договоров, заключенных Российской Федерацией со странами дальнего и ближнего зарубежья. Прежде всего, такие договоры определяют права и обязанности сопредельных государств в области использования трансграничных природных ресурсов, например месторождений полезных ископаемых, расположенных в пределах территорий двух и более государств, делимитацию континентального шельфа (например, Каспийского моря).
Международными договорами регулируются также отношения по использованию далеко мигрирующих объектов животного мира, в первую очередь, птиц. Широко распространены международные договоры сопредельных стран, устанавливающие правила использования и охраны водных биоресурсов.
Определяя в п. 1 ст. 9 Конституции РФ природные ресурсы как основу жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, законодатель относит вопросы владения, пользования и распоряжения ими к совместной компетенции Российской Федерации и тех субъектов Федерации, на территории которых находится соответствующий ресурс.
Следует отметить, что в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ говорится об использовании и охране именно природных ресурсов, а не окружающей среды или окружающей природной среды. Такая формулировка рассматриваемого конституционного установления обусловлена, вероятно, тремя обстоятельствами.
Во-первых, взаимосвязанность совокупности всех взаимодействующих между собой природных ресурсов, заключённых в соответствующих природных объектах, как раз и составляет окружающую среду. Во-вторых, с формально-юридической точки зрения говорить об использовании окружающей среды было бы не вполне корректно. Охрана же всей совокупности природных ресурсов, обеспечивается экологизированными нормами законодательства, регулирующего отношения по использованию и охране отдельных природных ресурсов. Тем самым обеспечивается и закреплённое в ст. 42 Конституции РФ право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о её состоянии. В-третьих, как верно подмечено С.Д. Воробьёвым, природа в системе основ конституционного строя России квалифицируется преимущественно как источник удовлетворения потребностей человека, нуждающийся в комплексной государственноправовой охране в целях дальнейшего извлечения её полезных для человечества свойств.
По мнению В.Д. Мазаева, положение ч. 1 ст. 9 Конституции РФ предполагает особый режим правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы, их использования и охраны, который полностью не охватывается гражданско-правовым регулированием, характеризуется дополнительными правовыми и организационными гарантиями использования этих объектов как национального, народного достояния. Подобный режим регулирования может быть установлен только публично-правовыми нормами и прежде всего конституционными. В этой связи Б.С. Мечетный справедливо замечает, что конституционность такого установления исключает его правовую недооценку, в том числе в плане значения для развития законодательства в природноресурсной сфере. Иначе говоря, законодатель при принятии природоресурсных законов должен учитывать особое значение природных ресурсов для человека и государства и не допускать, в частности, необдуманного и неоправданного распространения на использование природных ресурсов гражданско-правового режима правового регулирования.
Важное значение имеет для правового регулирования использования природных ресурсов ст. 72 Конституции РФ. В соответствии с ней к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации отнесено разграничение собственности (в том числе и на природные ресурсы), вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, водными и другими природными ресурсами, а также водное, лесное законодательство, законодательство о недрах. В этой статье нет прямого указания на объекты животного мира, однако в ней содержится упоминание о других природных ресурсах, поэтому можно предположить, что и на объекты животного мира распространяется рассматриваемый правовой режим.
Отдельные природные объекты являются столь специфичными и имеющими для государства стратегическое значение, что такие объекты соглашений об использовании природных ресурсов на условиях раздела продукции (месторождения, на которых будет вестись разведка и добыча полезных ископаемых) определяются специальными федеральными законами. Более того, соглашения, связанные с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе или в пределах исключительной экономической зоны России, должны быть утверждены федеральным законом (ст. 6 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»). Никакие другие отрасли российского права подобных нормативных правовых актов в своей системе не имеют.
Федеральные законы в сфере природопользования, как правило, регулируют отношения по использованию того или иного вида ресурсов (недр, вод, лесов, объектов животного мира). Основным законом, регулирующим отношения недропользования, является Федеральный закон «О недрах» и принятые в соответствии с ним федеральные законы, учитывающие особенности правового опосредования добычи отдельных видов полезных ископаемых - угля, газа, драгоценных металлов и драгоценных камней. Особенности поиска, разведки и добычи минерального сырья, проводимых на основе соглашений о разделе продукции, устанавливаются Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции». Участки недр могут быть предоставлены в пользование инвестору только на основании федеральных законов под общим названием «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции».
Федеральный закон «О животном мире» регулирует, в наиболее общей форме, отношения в области охраны и использования объектов животного мира. Конкретизация правового регулирования использования водных биологических ресурсов осуществлена Федеральным законом «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».
Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах» регулирует отношения в сфере изучения, использования природных лечебных ресурсов.
Система природоресурсного законодательства включает в себя два кодифицированных федеральных закона - Водный кодекс РФ, регулирующий отношения по использованию и охране водных объектов, и Лесной кодекс РФ, опосредующий отношения по рациональному и неистощительному использованию лесов.
Некоторые федеральные законы устанавливают правовой режим использования нескольких видов природных ресурсов. Так, отношения по разведке, добыче живых и минеральных природных ресурсов, находящихся вне пределов сухопутной территории России, регулируются федеральными законами «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» определяет особенности использования природных ресурсов коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока России.
Использование природных ресурсов осуществляется на основе принципов платности и государственного управления природопользованием. Порядок реализации указанных принципов устанавливается федеральными законами, в том числе, нормативными правовыми актами налогового права, прежде всего, - Налоговым кодексом РФ.
Регулирование отношений природопользования осуществляется не только федеральными законами, но и законами субъектов Федерации. Необходимость принятия законов на региональном уровне возникает в двух случаях: 1) Если федеральное законодательство прямо указывает на то, что порядок использования ресурса устанавливается представительными органами субъекта Федерации, и 2) при наличии пробела в федеральном природоресурсном законодательстве. Так, например, к компетенции представительных органов субъекта Федерации Законом «О недрах» отнесено правовое регулирование добычи общераспространённых полезных ископаемых или пользования участком недр местного значения.
Нормы природоресурсного права содержатся и в нормативных правовых актах других смежных с природоресурсным отраслей права - Гражданском кодексе РФ, Земельном кодексе РФ, других федеральных законах.
Постановления Правительства РФ принимаются обычно в целях определения способов и порядка реализации прав и обязанностей природопользователей, устанавливаемых федеральными законами и указами Президента РФ. Чаще всего такие нормативные акты регулируют отношения, возникающие в связи с использованием отдельных видов природных ресурсов.
Подзаконные нормативные правовые акты издают и специально уполномоченные государственные органы по управлению использованием и охраной природных ресурсов (Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство сельского хозяйства РФ и др.), а также государственные органы, устанавливающие порядок внесения платы за пользование природными ресурсами (Министерство финансов РФ, Государственная налоговая служба РФ).
Органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты в области природопользования в тех случаях, когда это прямо установлено федеральным законодательством или законодательством субъекта Федерации либо соответствующие полномочия переданы органу местного самоуправления органом исполнительной власти субъекта Федерации.
Обычаи и традиции являются источниками природоресурсного права в силу указаний федеральных законов. Так, Гражданский кодекс РФ предусматривает в качестве источника обычай делового оборота, Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов» устанавливает правило, в соответствии с которым, при рассмотрении в судах дел, в которых лица, относящиеся к малочисленным народам, выступают в качестве истцов, ответчиков, потерпевших или обвиняемых, могут приниматься во внимание традиции и обычаи этих народов, не противоречащие федеральным законам и законам субъектов Федерации. В целях судебной защиты прав малочисленных народов допускается участие в указанной судебной защите представителей малочисленных народов.
Постановления Конституционного Суда РФ, руководящие разъяснения Пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ источниками природоресурсного права, строго говоря, не являются. В них приводится разъяснение вопросов, возникающих в ходе правоприменительной деятельности судов с целью единообразного применения ими норм материального и процессуального права, недопущение вынесения различными судами противоположных по своему содержанию судебных решений и приговоров. В этой связи нельзя не упомянуть образное выражение Р.З. Лившица о том, что разъяснения - «наименее судебные» из всех актов судов, они выглядят «как типичный акт органа законодательства или управления». Высший Арбитражный Суд, кроме этого, в ряде случаев после принятия федерального закона выносит постановления, разъясняющие судам содержание тех или иных его норм.
Судебная практика не может устанавливать противоправность деяния, ухудшать положение субъектов права и отягчать ответственность, тем более её устанавливать. В противном случае субъекты права будут нести юридическую ответственность за то поведение, которое было правомерным, когда они его совершали. Кроме того, судебная практика не является официальной и законодательно признанной формой права; судебная практика не справляется со своей законной функцией быть источником права, так как из всего массива информации никто не черпает темы законодательных инициатив; не являются судебной практикой решения по отдельным делам; судебная практика не может пользоваться большими привилегиями, чем другие источники права; всякое вживление в действующую систему источников права новой формы не может произойти вопреки интересам субъектов права.
Постановления Конституционного Суда РФ также не являются источниками природоресурсного права, поскольку суд вправе признать норму права не соответствующей Конституции РФ и не подлежащей применению, но создать (принять) норму права Конституционный Суд не вправе. Отменяя норму, суд в то же время указывает, какие правовые нормы, принятые в установленном порядке, должны применяться взамен отменённой. Конституционный Суд РФ своим постановлением не определяет общеобязательных прав и обязанностей участников общественных отношений, а лишь указывает на невозможность применения неконституционного нормативного акта или нормы. К общественным отношениям, регулировавшимся ранее неконституционной нормой, должна быть применена иная действующая норма права.
Так или иначе, многие решения Конституционного Суда РФ по содержанию уже сегодня являются нормообразующими. При этом Конституционный Суд РФ как при нормоконтроле, так и при толковании Конституции РФ практически не связан в свободе своих рассуждений. К этому можно прибавить, что он оперирует нормами Конституции РФ - документа в значительной мере политического. Всё это слишком часто переводит его деятельность из правовой в политическую плоскость, и, как видится, суд далеко не всегда принимает политически беспристрастные решения. Конституционный Суд РФ гораздо чаще сам принимает политическое решение, маскируя его истинную природу правовыми рассуждениями.
Подытоживая сказанное, можно сделать вывод о том, что к источникам природоресурсного права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, нормативные правовые акты и нормативные договоры системы российского права и международного права, а также обычаи и традиции, которые содержат нормы, регулирующие отношения в сфере ресурсопользования.
|
|