|
§ 3. История развития российского природоресурсного права
В развитии русского, советского и российского природоресурсного законодательства и права можно выделить несколько этапов. В допетровские времена, до 1700 г., в силу неразвитости промышленности, использование ресурсов недр законами не регулировалось, собственники земли могли беспрепятственно добывать минералы и обрабатывать их. Практический интерес представляли только леса, воды и объекты животного мира. Права на них были неразрывно связаны с правом на земельные участки. В XII-XV вв. земли вместе с населёнными крестьянами деревнями передавались русскими князьями по жалованным грамотам монастырям и своим подданным. Вместе с землями к приобретателям переходило право на использование лесов, озёр, рек, объектов животного и растительного мира.
Использование объектов животного мира многие сотни лет регулировалось нормами обычного права. Человек, заботясь о воспроизводстве живых природных ресурсов, добываемых из окружающей среды, путём длительных наблюдений за природой выработал определённые ограничения на их использование. Не допускался (обычаями) лов рыбы в период нереста, отстрел медведиц с медвежатами, охота на птиц во время гнездования. Тем самым обеспечивалось естественное воспроизводство объектов животного мира. Нашими предками интуитивно, неосознанно соблюдался неизвестный им в то время принцип использования природных ресурсов, не выходящего за пределы хозяйственной ёмкости биосферы.
По мере развития института частной собственности находит своё правовое оформление охрана объектов природы через охрану права собственности. Русская Правда устанавливала запрет на кражу дров, а не на рубку леса, так как дрова - это имущество. Штраф за повреждение или уничтожение борти предусматривался, поскольку «имущество князя охраняется и в лесу». А за княжескую борть 3 гривны, если выжгут или разломают.
В ст. 69 Русской Правды указывалось, что «аже пчелы выдерешь, то 3 гривны продаже, а за мед, аже будеть пчёлы не лажены, то 10 кунь; будеть ли олекъ, то 5 кунь» (Если кто вытащит (похитит) пчёл (из улья), должен заплатить 3 гривны продажи (князю), а за мёд (владельцу улья), если (при воровстве) все соты были целы, - 10 кун, а если взят только олек, то 5 кун). Бортные ухожаи в лесах или пасеки с ульями принадлежали князьям и другим феодалам в числе наиболее ценных угодий. Воск и мёд были одними из самых дорогих товаров, вывозимых из Руси.
В Соборном уложении 1649 г. предусматривалась имущественная ответственность за нарушение правил лесопользования, повлекшее ущерб не только лесу, но и обитающим в нём зверям и птицам: «А буде кто по недружбе учнёт в чьём лесу на станех огонь класти, и от того в том лесу учинится пожар, или в чьём лесу пожар учинится от конских, или иные животины от пастухов небреженьем, и таким пожаром учинят поруху бортному деревью и пчёлам, и зверь и птицы из того лесу тем пожаром отгонят, и в том на них будут челобитчики, и с суда сыщется про то допряма, что такой пожар от кого учинится нарошным делом, или пастуховым небреженьем, и на тех людей за такое пожарное разорение взяти пеня, что государь укажет, а истцу велети на них доправити убытки по сыску».
Пётр I (1696-1725 гг.) ввел ряд жёстких ограничений на использование природных ресурсов. В первую очередь это относилось к лесам и полезным ископаемым как ресурсам, наиболее необходимым для нужд промышленности, армии и флота. Ограничения на вырубку леса были введены в 1705 г. для нужд флота. Запрещалось на расстоянии 50 верст (1 верста - 1,06668 км) от больших и 20 верст от малых рек рубить дуб, лиственницу, клён, некоторые другие породы деревьев, высота которых составляла 12 и более аршин (1 аршин - 71,12 см). Рубка казной (государством) и для казны разрешалась в любых местах и бесплатно, даже если земля не являлась казённой. С 1703 г. предусматривались административные и уголовные наказания за незаконную рубку леса. За каждое срубленное дерево (кроме дуба) налагался штраф в размере 10 рублей, за срубленный дуб устанавливалась смертная казнь. С 1705 г. даже за порубку дубового валежника виновные ссылались на каторгу.
В 1700 г. в России впервые появились правила использования недр. Пётр I «повелел воеводам и особым чиновникам отыскивать руды на землях всех вообще владельцев». 10 декабря 1719 г. был издан Указ об учреждении Берг-коллегии, в ведение которой входило управление горными делами. Полезные ископаемые объявлялись собственностью казны. Этим же Указом устанавливались правила разведки и добычи полезных ископаемых.
Пётр I в 1723 г. впервые урегулировал правила добычи торфа, указав, что она разрешается на «удобных к тому делу» болотах, но при условии, что эти болота «на пашни и сенокосы не годятся». Для стабилизации и упрочения гражданско-правового оборота полезных ископаемых, с 1762 г. предписывалось «заводы и фабрики с их строениями, медные и железные рудники, соляные росолы и трубы, как предметы, сокровенные в недрах земных, а также леса делить между наследниками как недвижимое имущество».
Собственник земельного участка был вправе продать ископаемые земли отдельно от её поверхности или оставить их за собой, продав поверхность земли. Таким образом, в российском законодательстве собственник мог запретить искать, а тем более разрабатывать недра его земли. Заслуживает внимания также тот факт, что в отношении личных участков бывшей надельной земли право на недра оставлялось за сельскими обществами. Исключение было сделано для таких полезных ископаемых, как торф, песок, глина и т.п.
С 1704 г. Указом Петра I все рыбные ловли, то есть право ловить рыбу, были переданы в казну - государству. Право на рыбную ловлю отдавалось в содержание из платежа оброка. Такое правило просуществовало до 1727 г., после чего рыбные ловли были переданы в вечное содержание собственникам земельных участков, но с платежами за них. Такие платежи существовали вплоть до 1775 г.
Со времён Петра I введён запрет на звериную ловлю в окрестностях Санкт-Петербурга и Москвы. С 1714 г. лосей можно было только ловить и приводить в город, за что охотнику выплачивалось 30 рублей. В разное время устанавливались различные расстояния вокруг городов, в пределах которых охота запрещалась. Обычно это расстояние составляло от 30 до 100 верст. Александр I с 1802 г. ввёл запрет на отлов, отстрел зверей, птиц без разрешения, установив, тем самым, лицензионный порядок охоты. За плату выдавались «билеты для стреляния в местах, принадлежащих казенному ведомству».
В Уголовном уложении 1845 г. появляется статья, предусматривающая ответственность за незаконный промысел котиков и бобров. Часть норм при этом содержалась в главе «О нарушениях постановлений для обеспечения народного продовольствия» и предусматривала уголовноправовые санкции за «безвременное и излишнее истребление служащих в пищу животных и рыбы». Преступлением объявлялось самовольное создание рыбных заводов; незаконный улов рыбы; непринятие должностными лицами («чинами полиции», сельскими начальниками) «мер по прекращению охоты и звериной и птичьей ловли в запрещённое время и в запрещённых местах, допущение торговли добытою в запрещённое время дичью». Специальная глава отводилась статьям о наказуемости нарушений правил о казённых и частных лесах: за самовольную рубку деревьев, укрывательство или покупку похищенного или самовольно срубленного другими лицами леса, ненадлежащее выполнение обязанностей или злоупотребление ими со стороны «лесных чинов и стражи», сопротивление такого рода лицам. Но такого рода составы были ориентированы главным образом на защиту интересов собственности государства и частных лиц, нежели на защиту непосредственно экологических интересов.
В XIX в. лесопользователи должны были соблюдать правила охраны лесов, установленные государством. Положением о сбережении лесов 1888 г. все леса подразделялись на две категории - защитные и незащитные. Рубка в защитных лесах могла осуществляться лишь по специальным разрешениям, под условием последовательного возобновления насаждений, и не могла быть сплошной.
Во второй половине XIX в. участки леса стали предоставляться в России в долгосрочную аренду на 48 лет удельным крестьянам. Целью данного шага было переложение обязанностей по охране леса от несанкционированных порубок. Поэтому главным условием аренды участков леса ставилось «его сбережение и правильное в нём пользование». На арендаторов возлагалась обязанность иметь особую лесную стражу.
Закон об охоте 1892 г. регулировал, например, только спортивную охоту. Промысловая же охота, распространённая главным образом на окраинах России, никакими законами не регулировалась, хотя именно беспорядочный промысел больше всего причинял ущерб охотничьей фауне.
Реформы Екатерины II 1782 г. (1762-1796 гг.) преследовали цель максимального ослабления государственного контроля за использованием природных ресурсов с передачей большинства прав на них частным лицам. В своих Узаконениях она ввела новые правила использования природных ресурсов, установив, что «владельцу земли дано полное право на все произведения, на поверхности и в водах ея обретающиеся, так и на все сокровенные в недрах ея металлы, минералы и другие ископаемые». Право собственности на природные ресурсы стало неразрывно связано с правом собственности на землю. (Такой режим правового регулирования природопользования сохранялся в России вплоть до 1917 г.).
Манифест 1782 г. отменил все ограничения на использование лесов. Межевые Инструкции 1754, 1766 гг. устанавливали, что «бортные ухожья, рыбные ловли, бобровые гоны, вспуды, перевесы и всякие угодья, находящиеся на владельческих землях, отдавать в вечное содержание самим владельцам». Право собственности каждого в имении своём распространялось на леса и все произрастания, воды и внутренности земли.
С 1872 г. началось правовое регулирование нефтедобычи. Поиск месторождений дозволялся всем, а для добычи нефти устанавливался разрешительный порядок. Нефтеносные участки, не разрабатываемые, не используемые недропользователем или не оплаченные им в течение двух лет, отбирались. На добытую нефть устанавливался акцизный сбор.
Советский период развития природоресурсного права с 1917 г. характеризовался правом исключительной государственной собственности на все природные ресурсы - недра, леса, воды, землю и другие ресурсы. Ряд правовых норм, направленных на охрану природных ресурсов в процессе их использования, содержался в декретах советского правительства «О социализации земли» (1918 г.), «О лесах» (1918 г.), «О недрах земли» (1920 г.), «Об охоте» (1920 г.). Согласно указанным декретам, обеспечение правильной эксплуатации природных ресурсов возлагалось на Наркомзем РСФСР и Г орный совет при ВСНХ РСФСР.
В 1920-х гг. вступили в силу Постановления ВЦИК и СНК РСФСР «Об организации и управлении рыбным хозяйством», «Положение о недрах земли и разработке их», республиканские правила производства охоты, вводившие юридическую ответственность за браконьерство. Для охраны природы большое значение имело издание Земельного, Лесного и Уголовного кодексов РСФСР, в которых предусматривалась ответственность за нарушение правил землепользования и эксплуатации недр, за неправильное ведение лесного хозяйства и лесона- рушения, за производство рыболовного промысла с нарушением правил и иные действия, наносящие ущерб делу охраны природы.
На начальном этапе советской власти горное, водное, лесное право рассматривались как самостоятельные отрасли права. Впоследствии, в 30-е гг. XX в. самостоятельность горного, водного, лесного права стала отрицаться, поскольку господствовала теория единого земельноколхозного права. После обретения земельным правом самостоятельности в 40-е гг., горное, водное, лесное право стали включаться в земельное право в его «широком смысле». В конце 50-х гг. высказывались предложения о том, что в земельное право входят не только лесные, водные и горные отношения, но и отношения по использованию животного мира и даже воздуха. В 60-е гг. Н.Д. Казанцевым впервые было высказано мнение о существовании природоресурсового права как самостоятельнои отрасли права, впоследствии поддержанное рядом ученых-юристов.
Современный этап развития природоресурсного права характеризуется отсутствием общепризнанного подхода к определению его места в системе российского права. С самого начала становления природоресурсного права как самостоятельной отрасли в его предмет включалось экологическое (природоохранное, природоохранительное) право, поскольку исторически использование природных ресурсов началось гораздо раньше, чем возникла потребность в их охране. Поэтому на стадиях становления экологического права представлялось естественным включить природоохранные отношения в предмет природоресурсного права.
М.Б. Булгаков и А.А. Ялбулганов полагают, что природоохранительное законодательство берет свое начало еще в Русской Правде. В подтверждение приводятся нормы древнерусского права, предусматривавшие штрафы за «покражу бобра в размере 12 гривен» (как за убийство холопа), за пчел и бортные деревья. В приведенных примерах ответственность за кражу бобра, убийство холопа преследовала цель защиты права собственности. Бобр не рассматривался как объект природы, подлежащий охране в целях защиты и сохранения среды обитания человека. Введение норм об ответственности за кражу бобров, пчел преследовало природоохранные цели не более, чем норма об ответственности за убийство холопа охраняла права человека.
В дальнейшем возникло предположение о том, что экологическое право переросло рамки природоресурсного, поскольку имеет своими задачами охрану не только отдельного ресурса, но и природы в целом. Очевидная связь использования и охраны природных ресурсов привела к тому, что уже природоресурсное право стали включать в Особенную часть экологического права (права окружающей природной среды) или как подотрасль, или же как совокупность отдельных подотраслей (горное, водное, лесное, фаунистическое и др.).
Механическое перемещение совокупности норм, регулирующих общественные отношения по использованию природных ресурсов из одной отрасли права в другую, не изменило, да и не могло изменить сущности природоресурсных отношений, превратить отношения по добыче ресурса в отношения по его охране. Содержание природоресурсных отношений как общественных отношений по поиску, оценке, разведке и добыче природных ресурсов и связанных с ними отношений не изменяется на протяжении многих столетий и не зависит от методов и масштабов природоохранной деятельности.
|
|