|
§ 2. Природоресурсное право в системе отраслей российского права
Современный этап развития природоресурсного права характеризуется отсутствием общепризнанного подхода к определению его места в системе российского права. Содержание ресурсных отношений не изменяется на протяжении многих столетий и не зависит от методов и масштабов природоохранной деятельности, которые в последнее время значительно интенсифицируются в связи со всё возрастающим уровнем антропогенного воздействия человека на природу.
Проблема разграничения и взаимной связи отраслей российского права приобретает особую актуальность в периоды становления новых, ранее не обособленных отраслей права. В отечественной правовой науке предпринимались попытки включения норм, регулирующих отношения по использованию природных ресурсов, в «земельноколхозное право» (30-е гг. XX в.), «земельное право в широком смысле» (40- 50-е гг.), «природоохранительное право», «природоресурсовое право» (60-70-е гг.), «экологическое право» (90-е гг.). Отмечаются попытки обосновать существование «права окружающей среды».Вопрос о соотношении природоресурсного и экологического права решался российскими юристами двумя способами: природоресурсное право или включало в себя экологическое, или само поглощалось экологическим правом, правом окружающей среды. Взаимосвязанность различных природных объектов и ресурсов и необходимость охраны окружающей среды при их использовании не подлежат сомнению и во многом предопределяют непрекращающиеся дискуссии о соотношении природоресурсного и экологического права, что неоднократно подчёркивалась в юридической литературе. Этот вопрос возник с появлением советского экологического (природоохранного) законодательства и обусловлен нарастающей антропогенной нагрузкой в результате деятельности человека и во многом деятельности по использованию природных ресурсов. Именно это, по мнению Н.И. Краснова, послужило причиной дискуссий о соотношении природоресурсного и природоохранительного законодательства.
В литературе выделяются несколько различных точек зрения по вопросу о соотношении рационального природопользования и охраны природы: 1) Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов - равнозначные, идентичные понятия. 2) Охрана природы включается в понятие рационального природопользования, является его составной частью. 3) Рациональное использование природных ресурсов, напротив, включается в содержание природоохранительной дея- тельности. 4) Охрана природы и природопользование - единая сложноподчиненная, взаимообусловленная задача управления природопользованием в процессе производственной деятельности .
Различие в рассматриваемых подходах имеет во многом терминологическую основу, поскольку разные авторы вкладывают в понятия «рациональное природопользование» и «охрана окружающей среды» различное значение. В юридической литературе справедливо отмечалось, что не возникает необходимости в охране природы, если ресурсы окружающей среды не используются. Люди, воздействуя на окружающую среду, в первую очередь ставят перед собой цели её использования, а не охраны. Природа сама себя может защитить и «охранить», используя естественные механизмы саморегуляции биосферы. И только когда объем антропогенного воздействия превышает регенеративные возможности биосферы, тогда возникает потребность в использовании мер, в том числе правовых, препятствующих дальнейшему нарастанию таких негативных воздействий.
Согласно Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
При введении особого режима охраны тех или иных природных ресурсов или объектов устанавливается определённый правовой режим их использования. На таких территориях и объектах могут осуществляться один или несколько видов использования природных ресурсов в соответствии с установленным в них режимом природопользования. Нельзя не согласиться с Н.И. Красновым в том, что запрещение или ограничение пользования природным объектом в конечном счёте имеет целью выработку рекомендаций по рациональному природопользованию.
Обобщение нормативных положений федерального законодательства об использовании и охране природных ресурсов позволяет сделать вывод о том, что охрана природных ресурсов - это комплекс мероприятий, направленных на сохранение или улучшение количественных, качественных и видовых характеристик ресурсов, предотвращение ухудшения их состояния. Если не забывать о том, что использование природных ресурсов преследует прежде всего цель извлечения (использования) их полезных свойств, в том числе и без добычи самого ресурса, то следует признать, что такое использование практически невозможно без нанесения вреда окружающей среде. Можно говорить только о размере вреда (ущерба), наносимого окружающей среде, и его последствиях.
Единственный, пожалуй, вид природопользования, не наносящий вреда окружающей среде, - это восстановление и возобновление природных ресурсов. Однако этот вид природопользования является следствием более раннего антропогенного воздействия, в результате чего необходимо восстановление нарушенного экологического равновесия в экосистемах.
Рациональное использование природных ресурсов, в отличие от их охраны, направлено, во-первых, на максимально полное и комплексное использование природного ресурса или его полезных свойств. Неполное, выборочное извлечение ресурса приводит впоследствии к значительным финансовым и трудовым затратам для добычи оставшейся части ресурса, а иногда и к невозможности его извлечения, как, например, при добыче нефти. Неизбежность причинения вреда окружающей среде требует включение в понятие рационального использования минимизации вреда самому природному ресурсу. Этот вред должен быть на столь низком уровне, который только может быть достигнут с учетом экономических, технических и социальных факторов.
Процесс природопользования и охраны природных объектов и ресурсов - это разные стороны одного явления: взаимоотношений общества и природы. Пользующийся природными благами одновременно должен сберегать эти блага для дальнейшего их использования, охранять их от истощения, загрязнения, уничтожения и других негативных последствий своего хозяйствования на земле.
Ещё четверть века назад О.С. Колбасов отмечал, что сегодня в решении проблемы охраны окружающей среды человечество исходит из того общепризнанного факта, что между обществом и природой существует постоянная взаимозависимость. С одной стороны, качество окружающей природной среды зависит от характера и масштабов человеческого (антропогенного) воздействия, а с другой - сама жизнь и благополучие всех людей на Земле зависят от качественного состояния природной среды.
Важность отражения в природоресурсном законодательстве принципа экосистемного регулирования отмечалась Н.И. Красновым, который указывал, что взаимодействие нормативных правовых актов отраслей законодательства об окружающей среде проявляется в том, что каждая их этих отраслей в отдельности (земельное, водное, лесное, горное и т.д.) и все они вместе должны учитывать взаимосвязь природных объектов и влияние каждого из них на состояние других». Регулирование природопользования и охраны природных ресурсов и объектов охватывается прежде всего природоохранным и природоресурсным правом и законодательством - земельным, лесным, водным, законодательством о недрах, о животном мире, об атмосферном воздухе.
Однако далеко не все исследователи правового регулирования общественных отношений в сфере природа - общество склонны относить их к предмету регулирования экологического права. Так, А.С. Пиголкин подверг анализу деление экологического права и законодательства на природоохранное и природоресурсное. По его мнению, по крайней мере в теории права медленно привыкают к такому делению и классификации, которые заслуживают, возможно, признания, но нуждаются в апробации временем, наукой, практикой и в дальнейшей, более углублённой мотивации и обосновании.
Природоресурсное право в 1980-х гг. существовало как учебная дисциплина, преподаваемая в высших юридических учебных заведениях, как родовой термин для обозначения отраслей права, имеющих предметом регулирования общественные отношения по использованию и охране природных ресурсов. В последние годы проблемы рационального использования природных ресурсов всё чаще становятся предметом диссертационных исследований.
Особенности правового регулирования отношений по использованию и охране природных ресурсов игнорировать невозможно. Соотношение природоресурсного и экологического права устанавливается реальным существованием противоречий между охраной природы и её использованием.
Последовательно и мотивированно проводит разграничение между природоресурсным и экологическим правом Б.В. Ерофеев. Автор справедливо отмечает, что коренные отличия природоресурсного права от права экологического отражены в предмете, методе правового регулирования, его источниках, указывая, что природоресурсное право изучает общественные отношения, складывающиеся по поводу отдельных природных ресурсов, в то время как предметом экологического права являются общественные отношения, касающиеся не столько самих природных объектов, сколько внутренних и внешних связей этих объектов, их свойств, состояний и процессов, происходящих в них.
В этой связи следует обратить внимание на разграничение предметов правового регулирования природоресурсного и экологического права, закреплённое в действующем законодательстве об использовании и охране природных ресурсов. Водное, горное, лесное законодательство, законодательство о животном мире ставят своими задачами регулирование отношений по рациональному использованию и охране соответствующих природных ресурсов. Так, в ст. 1. Водного кодекса РФ установлено, что использование водных объектов (водопользование) - это использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, её субъектов, муниципальных образований, физических, юридических лиц, в то время как под охраной водных объектов в Кодексе понимается система мероприятий, направленных на их сохранение и восстановление. В преамбуле Закона «О недрах» определено, что этим законом регулируются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории России, её континентального шельфа. Нормы аналогичного содержания существуют в Лесном кодексе РФ, Федеральном законе «О животном мире», других нормативных актах.
Необходимость уменьшения вредного воздействия на окружающую среду в результате поиска, разведки и добычи природных ресурсов, а также в ходе иной деятельности человека, не связанной с их извлечением, зачастую приводит к отождествлению понятий рационального использования и охраны природных ресурсов, в то время как это взаимоисключающие друг друга виды деятельности. Поэтому и системы норм, регулирующих возникающие при этом отношения, составляют различные, обособленные отрасли российского права.
Рациональное использование природного ресурса, как указывалось, предусматривает наиболее полное извлечение его полезных свойств с нанесением наименьшего вреда отраслям хозяйства, базирующимся на том же ресурсе. Анализ содержания, вкладываемого законодателем в понятия «использование природных ресурсов» и «охрана природных ресурсов», позволяет обосновать необходимость отраслевого разграничения норм, регулирующих отношения по рациональному использованию и охране природных ресурсов.
В основе охраны природы лежит деятельность, направленная на сохранение природных объектов и окружающей среды в целом, в то время как использование природных ресурсов направлено на поиск, разведку и извлечение (использование) в той или иной форме их полезных свойств. Рациональность в использовании природных ресурсов заключается в применении технологий, приносящих наименьший вред, а также в добыче ресурсов в объёмах, не приводящих к необратимым явлениям в окружающей среде (в пределах хозяйственной ёмкости соответствующих экосистем и биосферы в целом).
Цели любой деятельности, направленной на извлечение природных ресурсов, находятся в прямом и непримиримом противоречии с целями охраны природы. Негативное воздействие на окружающую среду в рамках понятия использования природных ресурсов подразумевает саму возможность и даже неизбежность такого воздействия в процессе освоения природных ресурсов. Следовательно, рациональное использование природных ресурсов не может являться ни составной частью охраны природы, ни охватывать её.
Отношения общества и природы, при реализации которых человек оказывает влияние на окружающую среду, многогранны. Среди них можно выделить группы отношений: 1) по воздействию на природные ресурсы с целью их извлечения (изъятия) из природной среды для последующего потребления, а также использования их полезных неизвлекаемых свойств; 2) связанные с загрязнением окружающей среды отходами промышленности, транспорта, сельского хозяйства, и т.п., обусловленным прежде всего промышленными выбросами предприятий и захоронением отходов. Последние являются предметом экологического права. В отличие от них, отношения по безопасному и рациональному ресурсопользованию, возникающие в ходе поиска, оценки, разведки и добычи природных ресурсов, составляют предмет природоресурсного права.
Большинство нормативных актов, регулирующих отношения природопользования, содержат не только нормы природоресурсного права, но и нормы, посвящённые охране соответствующего природного ресурса и окружающей среды в целом. Однако приведённое обстоятельство не является основанием ни для включения отношений по охране природных ресурсов в предмет природоресурсного права, ни для поглощения природоресурсного права экологическим. Это свидетельствует о необходимости правового регулирования охраны окружающей среды в ходе разведки, добычи природных ресурсов и тесной связи природоресурсного и экологического права, о проявлении общей тенденции экологизации российского законодательства.
Едва ли можно сколько-нибудь серьёзно возражать против тезиса о том, что нормативные правовые акты природоресурсного права должны содержать нормы, направленные на охрану определённого природного ресурса при его добыче (ином его использовании). Поэтому вполне оправдано утверждение о том, что если попытаться выбирать из природно-ресурсных законов их чисто природоохранные нормы, то их трудно порой отделить от остальных, а отделённые от норм, регулирующих рациональное природопользование, они станут во многом схоластическими, идеалистическими, нереальными.
Поэтому как с практической, так и с теоретической точки зрения представляется более эффективным решение проблемы экологизации законодательства об использовании природных ресурсов в соответствии с требованиями устойчивого развития, вместо углубления дискуссии о соотношении экологического и природоресурсного права. Сфера применения экологизации определяется исследователями по-разному: либо её составляют иные - неэкологические - отрасли российского законодательства, либо к ним добавляются природоресурсные отрасли. Более продуктивными представляются точки зрения о том, что задача экологизации, по мнению, например, В.В. Петрова, должна состоять в том, чтобы «привязать» требования природоохранительных норм, обращённые ко всем природопользователям, к конкретным условиям хозяйственной деятельности предприятий и других производственно-хозяйственных объектов, а значение - в практическом осуществлении модели взаимодействия экологических и экономических интересов, заложенной в нормах природоохранительного законодательства, в условиях хозяйственной деятельности. Возможно, наиболее краткая и ёмкая характеристика экологизации отраслей права заключается в том, что «экологизация водного, лесного и иного природоресурсного законодательства сводится к правовому учёту экологических требований в процессе природопользования».
Заслуживает внимания точка зрения С.А. Боголюбова, который, рассматривая вопросы взаимодействия экологического права и иных отраслей российского права, отметил, что трудно найти отрасль права, которая в той или иной мере не обслуживала бы экологическое право. Это конституционное, финансовое, трудовое, процессуальное и иные отрасли права. Можно считать, что только семейное право не имеет прямого отношения к регулированию охраны окружающей среды, но опосредованно экологическое право «работает» на укрепление семьи, поскольку её благоденствие во многом определяется природными условиями жизни.
Вместе с тем экологизация отраслей российского права, в том числе природоресурсного, отнюдь не свидетельствует о поглощении последнего экологическим правом. Как указывалось, использование норм одной отрасли права другой не влечет за собой автоматического изменения отраслевой принадлежности таких норм. На это указывают и юристы - экологи. Эколого-правовая норма (или их совокупность), имеет, как правило, двойственное закрепление - в акте экологического законодательства и, в необходимой интерпретации, в акте иной отрасли законодательства. Важно, что помещаемая в акты иных отраслей законодательства она не изменяет принадлежности акта к той или иной отрасли законодательства и не модифицирует общую направленность содержания соответствующих актов.
Говоря о соотношении природоресурсного и экологического права, можно также привести мнение о том, что ни один законодательный акт не оперирует понятием экологического законодательства или законодательства об окружающей среде». В то же время термины «законодательство о природных ресурсах», «горное, водное, лесное законодательство», «законодательство о животном мире» широко используются как в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации, так и в подзаконных нормативных правовых актах.
Существует ещё один критерий разграничения природоресурсного и экологического права. В отношениях природопользования можно выделить такое их качество, которое позволяет отграничить эти отношения от других, в том числе и смежных, отношений - это их рентный характер.
Рента - это доход, полученный без предпринимательской деятельности и затрат труда. Разработка этой экономической категории началась в XVIII в. А. Смитом и Д. Рикардо с анализа земельной ренты. Её сущность заключается в том, что собственник земельного участка может получать от него доход, не прикладывая своего труда, например, сдавая в аренду. Обработав землю и продав выращенный урожай, собственник, вычитая из полученного дохода затраты на средства производства и труд, получит также доход в виде земельной ренты (абсолютная рента). Однако земельные участки располагаются в местностях с разными климатическими условиями, обладают различным плодородием. Собственник земельного участка с лучшими природными качествами получит, при равных затратах труда и капитала, больший доход. Разница между доходами, полученными собственниками участков, находящихся в лучших и худших условиях, получила название дифференциальной ренты.
Горная, водная, лесная и земельная ренты могут быть как абсолютными, так и дифференциальными. Абсолютная природная рента обусловлена самим существованием соответствующего ресурса, его исключительностью. Наличие дифференциальных природных рент по отдельным природным ресурсам связано с тем, что, например, месторождения полезных ископаемых находятся в разных горно-геологических условиях, в водных объектах содержится вода различного качества и сами они могут располагаться ближе или дальше от местонахождения потребителя. Дифференциальная лесная рента обусловлена удалённостью лесного участка от транспортных магистралей, качеством и составом древесины и т.п.
Промысловая рента, по мнению Ю.В. Разовского, может быть только абсолютной и возникает при заготовке даров леса, промысле пушнины, диких животных, рыбы, сборе лечебных трав, ягод, плодов, орехов. В полной мере с этим сложно согласиться. Автор к промысловой ренте относит такое использование ресурсов леса, как заготовка пней, коры, бересты, пихтовых, сосновых, еловых лап, новогодних елок и др., сенокошение, пастьба скота, заготовка древесных соков, заготовка и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов и др. Возникающую при этом ренту логичнее отнести к лесной ренте. Следовательно, она может быть как абсолютной, так и дифференциальной. Кроме того, промысловая рента возникает при промысле не только рыбы, но и других водных биоресурсов. Поэтому промысловую ренту правильнее было бы назвать, по аналогии с фаунистическим правом, фаунистической рентой. Вызывает также возражение утверждение о том, что промысловая (фаунистическая) рента является только абсолютной. Как и другие виды природной ренты, она может быть и дифференциальной, поскольку, например, охотничьи угодья в разной степени населены объектами животного мира, а в различных водных объектах в неодинаковых количествах обитают разные виды водных биологических ресурсов.
Экологическая рента может быть только дифференциальной и определяется ограниченностью экологически чистых территорий. Она зависит от совокупного влияния природных факторов (отсутствие радиации, вредных химических веществ в окружающей среде) и определяется разницей в цене одного и того же объекта, обусловленной качеством среды обитания человека. В этом её отличие от природной ренты. Экологические блага, по справедливому мнению К.Г. Гофмана, являются, по сути, коллективно потребляемыми: в отличие от других ресурсов, они либо доступны всем, либо не доступны никому. Невозможна собственность любого вида на экологические блага как таковые.
Соотношение природоресурсного и земельного права обусловлено неразрывной связью поверхностного слоя земли с другими природными ресурсами. Земля, в соответствии со ст. 9 Конституции РФ является одним из природных ресурсов. На этом основании земельные отношения иногда объединяют с другими ресурсными отношениями и включают в предмет экологического права. Между тем, отношения по использованию земель и отношения по использованию иных природных ресурсов имеют принципиальные отличия, не позволяющие устанавливать для них единый режим правового регулирования.
Земельное право регулирует отношения, связанные с распределением, использованием и охраной земель. Причём под их использованием понимается обратимое использование земель, то есть не сопровождающееся их безвозвратным изъятием, нарушением целевого назначения почвенного слоя. Именно здесь проходит водораздел между отношениями, составляющими предмет правового регулирования земельного и природоресурсного права.
При пользовании лесами, недрами, объектами животного мира (за исключением водных биологических ресурсов) применение норм земельного права обусловлено, как правило, неразрывной связью природных ресурсов с почвенным слоем. Для предоставления права недропользования, водопользования, лесопользования, пользования объектами животного мира в подавляющем большинстве случаев требуется отвод земельного участка, в пределах которого (над которым) находятся те или иные природные ресурсы. Поэтому применение норм земельного права в рассматриваемых природоресурсных отношениях необходимо. В отличие от этого, использование, например, живых и неживых ресурсов континентального шельфа, исключительной экономической зоны и внутренних морских вод и территориального моря России не требует применения норм земельного законодательства. Отношения, связанные с применением норм земельного права, возникающие при использовании природных ресурсов, включаются в сферу действия природоресурсного права.
Нередко специалисты в области природоресурсного права включают в него земельное право. Между тем земельное право зародилось гораздо раньше, чем природоресурсное, поэтому включать более «старшую» отрасль права в более «молодую», представляется не вполне логичным. Ранее существовавшая отрасль права не должна составлять подсистему (подотрасль, институт) вновь появляющейся, обособляющейся отрасли российского права.
Н.Д. Казанцев ещё в 1968 г. отмечал, что «до сих пор считалось, что земельное законодательство является основным в регулировании использования природных ресурсов, а водное, лесное и горное - продолжением земельного законодательства, его составными частями, которым присущи определённые особенности. Однако по мере развития народного хозяйства идёт дифференциация тех отношений, которые связаны с использованием различных объектов природы, а вслед за тем - дифференциация законодательства, вытекающая из необходимости самостоятельного правового регулирования земельных, водных, лесных и горных отношений». В настоящее время это положение не только не потеряло своей актуальности, но, напротив, приобретает всё большее значение из-за многократно возросших антропогенных нагрузок на окружающую среду, во многом обусловленных добычей и иным использованием природных ресурсов.
Нормы гражданского права регулируют отношения по гражданско-правовому обороту природных ресурсов, извлечённых из окружающей природной среды, а также ряд отношений, возникающих в ходе природопользования. Федеральные законы, регулирующие отношения в сфере природопользования, являются специальными по отношению к гражданскому законодательству. Нормы поресурсного законодательства устанавливают, что имущественные отношения, возникающие при использовании природных ресурсов, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено природоресурсным законом.
В других случаях применение гражданского законодательства допускается, если на это прямо указано в законе. Водное, лесное законодательство, законодательство о недрах допускают возможность применения норм гражданского права для регулирования отношений, возникающих в процессе ресурсопользования. Однако условия и границы их применения устанавливаются природоресурсным законодательством.
Нормативное определение сферы применения гражданского права для регулирования природоресурсных отношений приводит к чёткому разделению предметов гражданского и природоресурсного права, хотя в ряде случаев, без достаточного для того основания, «утверждается целесообразность более широкого вовлечения природных ресурсов в сферу экономического оборота путём преобладания гражданско-правовых механизмов в регулировании оборота данных объектов над административно-правовыми при обеспечении действенного государственного и общественного контроля». В целом же следует согласиться с тем, что и в настоящее время вопросы об объёме оборотоспособности земли и других природных ресурсов в значительной мере решаются земельным законодательством и законодательством об иных природных ресурсах.
Характер природоресурсной и экономической ренты, так же как и природоресурсной и экологической, неодинаков. Рента (как доход, получаемый без затрат труда) может быть получена не только в результате использования природных ресурсов, но и в процессе другой экономической деятельности. Это может быть, например, помещение денежных средств под проценты в банк, осуществление монополистической деятельности и реализация произведённых товаров или услуг, продажа товаров, пользующихся стабильно высоким спросом, - сигареты, алкоголь и т.п. Такие виды ренты носят название соответственно финансовая, монопольная, торговая и др., обобщённое название которых - экономическая рента. Отношения, связанные с возникновением, оборотом экономической ренты, регулируются гражданским законодательством. В отличие от экономической, природная рента обусловлена существованием природных ресурсов, без использования которых общество существовать не может. Природная рента, по определению Ю.В. Разовского, - богатства, созданные природой и используемые человеком. Он различает такие виды природной ренты, как земельная, горная, водная, лесная, промысловая. Принципиальное отличие экономической ренты от природной заключается в том, что первая возникает в результате производства и оборота товаров и услуг, созданных трудом человека.
Денежный эквивалент природной ренты, по предположению ряда ученых- экономистов, должен распределяться между всеми гражданами государства. Это утверждение представляется обоснованным хотя бы потому, что в ст. 9 Конституции России указано, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Независимо от того, в чьей собственности находится тот или иной природный ресурс, все граждане должны получать свою часть природной ренты, поступающей от использования природных ресурсов, находящихся на территории страны, в пределах её континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Отдельные элементы этой практики уже существуют в таких странах, как Швеция, Финляндия, Кувейт, Канада. В России в настоящее время ситуация прямо противоположная - природная рента практически полностью присваивается немногими вертикально-интегрированными компаниями, занимающими лидирующее положение в нефтегазовом секторе.
Применение норм административного права для регулирования природоресурсных отношений обусловлено наличием публичноправовых начал в предоставлении права природопользования, необходимостью его нормирования (лимитирования), ведения государственных балансов, кадастров, мониторинга природных ресурсов. Значительное количество норм, устанавливающих порядок создания и деятельности, полномочия государственных органов по управлению использованием природных ресурсов, относятся к административному праву. Кроме этого, известное количество отношений, регулируемых административным правом, возникают при заключении договоров (соглашений) на использование природных ресурсов, а также при привлечении ресурсопользователей к административной ответственности за нарушение правил природопользования.
Учёные-административисты в административно-процессуальной деятельности государственных органов выделяют два её вида: административно-процедурную и административно-юрисдикционную. По мнению Э.П. Андрюхиной, авторами выделяются такие виды административно-процедурных производств, как подготовка и издание правовых актов управления (правотворчество); регистрационное производство; лицензионно-разрешительное производство. Они реализуются государственными органами по управлению использованием и охраной недр, водных и лесных ресурсов, объектов животного мира.
Анализ законодательных актов о недрах, водных объектах, лесах позволяет выделить ряд правомочий государства, осуществляемых им в отношении всех без исключения объектов природы. Независимо от наличия титула собственника государство устанавливает порядок предоставления природных объектов в пользование, пределы их гражданско-правовой оборотоспособности, основополагающие принципы природопользования, правовой режим природных объектов, ответственность за нарушение природоресурсного законодательства. Эти функции осуществляются государством в силу той особой значимости, которую имеют объекты природы для всего населения страны. Возникающие при этом отношения по своей сути являются отношениями административного типа, регулируются специальным законодательством, строятся по модели «власть - подчинение».
В известной степени административно-правовой характер имеют и договоры, заключаемые между ресурсопользователями и уполномоченными государственными органами по использованию отдельных видов природных ресурсов, хотя не все исследователи природы таких договоров относят их к публично-правовым. Ю.Н. Старилов, анализируя особенности административно-правовых договоров, делает вывод о том, что «в будущем законе об административных договорах следовало бы предусмотреть положения, касающиеся, в частности, концессий на добычу природных ресурсов».
Все виды ресурсопользования, за исключением общего природопользования, являются платными. Плата устанавливается за пользование ресурсами недр, вод, лесов, животного мира, континентального шельфа и исключительной экономической зоны России, природных лечебных ресурсов и вносится природопользователями в бюджеты различных уровней в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Такие отношения составляют предмет финансового и бюджетного права и регулируются его нормами.
Соотношение природоресурсного и трудового права во многом обусловлено тем, что природно-ресурсный комплекс России обеспечивает 20,5% валового внутреннего продукта, свыше 70% экспорта, более 50% доходов федерального бюджета, и в нём занято свыше 1,5 млн. работников.
В основе системности норм, регулирующих устойчивое использование природных ресурсов, лежит применяемый работодателем- ресурсопользователем технологический процесс. Отношения по использованию природных ресурсов, как правило, невозможны без установления между ресурсопользователем и лицом, непосредственно использующим тот или иной природный ресурс (работником), трудовых отношений. Под ресурсопользователем-работодателем понимается юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, а также создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц. Последнее положение не противоречит трудовому законодательству, поскольку, согласно п. 4 ст. 20 Трудового кодекса РФ в случаях, предусмотренных законом, в качестве работодателя может выступать иной субъект, наделённый правом заключать трудовые договоры.
Исключение составляет относительно небольшая группа отношений, возникающих: 1) при добыче собственником земельного участка находящихся в его пределах общераспространённых полезных ископаемых, не включённых в государственный баланс; 2) устройстве и эксплуатации бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения; 3) использовании пруда, обводнённого карьера, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности физическому лицу; 4) заготовке и сборе для собственных нужд дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов.
Использование природных ресурсов зачастую сопряжено с повышенной опасностью соответствующих производственных процессов. Добыча, например, нефти и газа, леса, водных биоресурсов осуществляется на значительном удалении от мест постоянного проживания работников. Поэтому чаще нормы трудового законодательства, регулирующие отношения по использованию природных ресурсов в процессе наёмного, подчинённого работодателю труда, посвящены охране труда работников и его оплате, а также рабочему времени и времени отдыха.
При этом в природоресурсном законодательстве закреплены такие принципы обеспечения безопасности работ по использованию природных ресурсов, как приоритет безопасности человека, государственное регулирование норм и правил безопасного ведения работ, создание безопасных и здоровых условий труда на каждом рабочем месте, обеспечение безопасного ведения технологических процессов в соответствии с нормами и правилами безопасного ведения работ.
Существуют примеры, когда нормативные акты природоресурсного законодательства содержат нормы трудового права. Статья 7 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» предусматривает не только обязанность работодателя (инвестора) по соблюдению установленных правил по безопасному ведению работ и охране труда, но и обязательное трудоустройство не менее 80% работников - российских граждан среди общего количества всех привлечённых работников. Привлечение иностранных рабочих и специалистов допускается только на начальных этапах ведения работ либо при отсутствии квалифицированных работников - граждан Российской Федерации.
Правовое регулирование труда в лесной отрасли осуществляется дифференцированно, с учётом особенностей технологических процессов заготовки древесины, с одной стороны, и защиты, воспроизводства и охраны лесов - с другой. «Правила по охране труда в лесозаготовительном, деревообрабатывающем производствах и при проведении лесохозяйственных работ» распространяются на работодателей, их представителей, с которыми работник заключает трудовой договор в лесной промышленности, лесном (парковом, садовом) хозяйстве. Для работников каждой из профессий в соответствии с технологическими процессами заготовки и обработки древесины разработаны детальные инструкции по охране труда и правилам ведения работ, а также методические рекомендации по разработке инструкций по охране труда.
Любительская и спортивная охота осуществляется гражданами в целях удовлетворения своих спортивных и иных личных интересов, и трудовых отношений при этом не возникает. Промысловая охота осуществляется профессиональными охотниками-предпринимателями, и действие норм трудового права на них не распространяется. Занятие промысловой охотой регулируется нормами гражданского права, законодательства о животном мире, экологического права.
Труд работников, занятых добычей водных биоресурсов, регулируется, помимо Трудового кодекса РФ, рядом комплексных законов, подзаконных нормативных актов, содержащих нормы трудового права. Одним из таких комплексных законов является Кодекс торгового мореплавания РФ. Специфика технологического процесса добычи водных биоресурсов, а также мореплавания предопределяет особенности правового регулирования рабочего времени и времени отдыха членов экипажей судов рыбопромыслового флота.
Труд работников по использованию природных ресурсов регулируется не только Трудовым кодексом РФ. В отличие от других смежных отраслей законодательства - гражданского, административного, большой массив норм трудового права, опосредующих социально-трудовые отношения по поводу использования природных ресурсов, содержится в нормативных актах природоресурсного законодательства - горного, лесного, законодательства, законодательства о животном мире, а также морского законодательства. В них детально урегулированы социализированные технологические процессы использования отдельных природных ресурсов и неразрывно связанные с ними отношения по охране труда. Во многих нормативных правовых актах природоресурсного права значительное место отводится вопросам рабочего времени и времени отдыха, оплаты труда, иным социально значимым вопросам как для работников, так и для работодателей.
Природоресурсное право, имея свой предмет и метод правового регулирования, специфичный правовой режим природопользования, кодифицированную нормативную основу, формируется как самостоятельная отрасль права. В основе этого лежит необходимость правового регулирования отношений, связанных с поиском, оценкой, разведкой и добычей природных ресурсов, рациональным и безопасным природопользованием.
|
|