|
§ 1. Предмет, метод, система и функции природоресурсного права
Предмет правового регулирования отрасли права отечественные юристы трактуют зачастую по-разному. Предмет правового регулирования составляют социальные явления, на которые воздействует право, и определённым образом меняет их. С.С. Алексеев и В.М. Гойман отмечали, что в качестве непосредственного предмета правового регулирования выступает волевое поведение участников общественных отношений, многообразные действия, деятельность участников этих отно- шений. В.М. Сырых отмечает, что поведение, деятельность человека не являются предметом правового регулирования, поскольку значительная часть действий человека остается за пределами права, не регулируется им. Правом регулируется не деятельность, а социальная связь между лицами, порождённая их деятельностью, и только такая, которая затрагивает интересы этих лиц.
В.В. Лазарев к предмету правового регулирования относил общественные отношения, которые: а) объективно могут быть урегулированы правом; б) в данных условиях требуют юридического воздействия; в) должны носить нормативный характер, то есть быть типичными для данных условий; г) отличаются массовым проявлением, поддаются государственно-правовому контролю; д) «переводятся» на язык права, должны быть формализованы. Таким образом, в качестве предмета правового регулирования различными юристами рассматриваются как общественные отношения, так и действия, деятельность, поведение, социальные связи участников общественных отношений, социальные явления.
Общественные отношения, подлежащие правовому опосредованию, проявляются только в связи с юридически значимой деятельностью людей, являются её результатом. «Помимо своих действий я совершенно не существую для закона, совершенно не являюсь его субъектом». Правовое регулирование общественных отношений направлено в конечном счёте на упорядочение существующих в обществе отношений между людьми. Поэтому можно предположить, что общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, представляют собой сущность юридически значимого поведения субъектов. Иначе говоря, фактические общественные отношения природопользования, требующие правового опосредования, и юридически значимое поведение (деятельность) человека по реализации соответствующего технологического процесса использования природных ресурсов соотносятся между собой как сущность и явление.
Отношения по использованию природных ресурсов многочисленны и разнообразны. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» природные ресурсы - это компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. В то же время следует иметь в виду, что действующее законодательство не регулирует отношения по использованию таких ресурсов, как например, ветер, приливы, морские течения, тепловая энергия термальных вод. Использование природных ресурсов - это их эксплуатация, вовлечение в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности.
Использование природных ресурсов подразумевает многогранную деятельность, осуществляемую человеком при его взаимодействии с естественными и антропогенными объектами. В легальном определении природных ресурсов, в определениях, даваемых экологами, подчёркивается прежде всего их использование или возможность использования. При этом следует иметь в виду, что любое использование компонентов окружающей среды направлено, в первую очередь, на извлечение (использование) тех или иных полезных для человека свойств (качеств) природных ресурсов.
Отношения природопользования включают в себя самый широкий круг общественных отношений, возникающих между людьми при любом их воздействии на компоненты окружающей среды. Эти отношения могут регулироваться нормами как природоресурсного, так и других отраслей российского права - гражданского, административного, экологического и др.
В отличие от этого, отношения по пользованию природными ресурсами, связанные с использованием их полезных свойств, как сопровождающееся, так и не сопровождающееся их изъятием из окружающей среды, регулируются нормами природоресурсного законодательства - ресурсные отношения, или отношения по рациональному и безопасному использованию природных ресурсов.
Отношения пользования природными ресурсами, в зависимости от характера воздействия на ресурс, делятся на две группы. В ст. 24 Лесного кодекса РФ, ст. 11 Водного кодекса РФ указывается, что использование лесов, водных объектов может осуществляться как с изъятием, так и без изъятия соответствующих ресурсов. Такое же разграничение проводится и в федеральных законах «О недрах», «О континентальном шельфе Российской Федерации».
Пользование природными ресурсами, связанное с их изъятием, включает такие его виды, как добыча основных природных ресурсов (извлечение ресурса из природной среды) и добыча сопутствующих (вторичных) природных ресурсов либо ранее не полностью извлечённых ресурсов.
В ходе пользования природными ресурсами, производимого без их изъятия, используются неизвлекаемые полезные свойства объекта, или самой природной среды, - например, при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых при использовании участков леса для размещения ульев, пастьбы скота, охоты, при пользовании водными объектами для лесосплава, нужд гидроэнергетики и т.п.
Такие виды пользования можно классифицировать следующим образом: 1) эксплуатация природного ресурса в качестве транспортных коммуникаций и мест прокладки технологических коммуникаций - водных объектов как путей сообщения и лесосплава, континентального шельфа для прокладки подводных кабелей и трубопроводов; 2) захоронение отходов и создание мест захоронения - в подземных полостях, в том числе на континентальном шельфе; 3) рекреационное использование; 4) создание искусственных инженерных объектов - строительство подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, искусственных островов и сооружений на континентальном шельфе; 5) восполнение и воспроизводство природных ресурсов в ходе поиска, оценки, изучения, ведения мониторинга и государственных кадастров природных ресурсов, проведения исследовательских работ; 6) иное, не связанное с изъятием природных ресурсов, использование (научноисследовательское, культурно-просветительское и др.).
Совокупность ресурсных отношений системна. Центральное место среди них занимают отношения по добыче природных ресурсов. Они включают в себя отношения по непосредственному извлечению природных ресурсов из окружающей среды, а также сопутствующие им отношения. Другая значительная группа - отношения по использованию полезных свойств природных ресурсов, не связанному с их добычей (извлечением), предусмотренные горным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире.
Перечисленные отношения составляют в совокупности ресурсные отношения - отношения, связанные с добычей (извлечением) природных ресурсов, а также по использованию полезных свойств природных ресурсов, не связанному с их добычей. Ресурсные отношения, а также отношения по использованию природных ресурсов, не требующему получения специального разрешения, заключения договора, в совокупности составляют отношения природопользования,
В предмет природоресурсного права включаются отношения по добыче природных ресурсов, а также отношения, сопутствующие ресурсным. Среди них следует выделять отношения: 1) предшествующие ресурсным; 2) собственности на природные ресурсы; 3) по государственному управлению природопользованием; 4) отношения по обеспечению безопасного и рационального природопользования.
Можно встретить утверждения о том, что существует правовой институт ответственности за лесонарушения, имеющий определённую связь с институтом права собственности на леса. Тем самым подразумевается и известная совокупность регулируемых его нормами отношений. Едва ли их можно относить к отношениям, регулируемым лесным (тем самым природоресурсным) правом. Отношения, возникающие в связи с привлечением правонарушителей к юридической ответственности, регулируются нормами уголовного, административного, гражданского, трудового права, входят в предметы правового регулирования соответствующих отраслей и, следовательно, не включаются в предмет природоресурсного права. Вместе с тем в целях системного изучения курса природоресурсного права отношения по привлечению ресурсопользователей к юридической ответственности можно рассматривать как составную часть предмета науки природоресурсного права.
Предшествуют ресурсным отношения, связанные с проведением конкурсов, аукционов по приобретению права пользования ресурсом, выдачей разрешений на право ресурсопользования, заключением договоров, соглашений на пользование природными ресурсами , отношения по лицензированию использования природных ресурсов, возникающие при оформлении, выдаче лицензий, а также отношения по государственной регистрации лицензий, разрешений и договоров в сфере ресурсопользования. Договоры, заключаемые между государственным органом и ресурсопользователем, в юридической литературе иногда называют полиотраслевыми. При этом отмечается, что конструкция полиотраслевого смешанного договора востребована административным и природоресурсным правом.
Отношения собственности на природные ресурсы включают в себя отношения федеральной государственной собственности, государственной собственности субъектов Федерации, муниципальной и частной собственности. Формы собственности на природные ресурсы определяются, прежде всего, их значимостью для народов России и самого российского государства. Несмотря на то, что в соответствии с п. 2 ст. 9 Конституции РФ природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, преобладающей формой собственности на природные ресурсы является государственная собственность и прежде всего федеральная государственная собственность. В регулировании отношений собственности на любые природные ресурсы природоресурсное законодательство является специальным по отношению к гражданскому. Муниципальная и частная формы собственности предусмотрены лишь для весьма ограниченного перечня природных ресурсов. К ним относятся пруды и обводнённые карьеры, лесные насаждения, произрастающие на иных, кроме земель лесного фонда, категориях земель.
Государственное управление использованием природных ресурсов предполагает ведение государственного мониторинга, государственных кадастров и реестров отдельных видов природных ресурсов, составление ресурсных балансов и схем комплексного использования природных ресурсов, лимитирование и нормирование ресурсопользования, контроль и надзор за использованием природных ресурсов и соблюдением природоресурсного законодательства. Государственное управление использованием природных ресурсов осуществляется на федеральном, субфедеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Важное значение в осуществлении задач государственного управления природопользованием отводится нормированию использования природных ресурсов. Это обусловлено в первую очередь тем, что любой природный ресурс ограничен. Поэтому, во-первых, в пользование предоставляется определённый в договоре, соглашении, разрешении, лицензии природный ресурс, заключённый в конкретном природном объекте - участок недр (горный или геологический отвод), водный объект, лесной участок, объект (объекты) животного мира. Во-вторых, ресурсопользователю всегда предоставляется право на изъятие строго определённого в договоре, соглашении, разрешении, лицензии количества природного ресурса с указанием массы (объёма, количества) полезных ископаемых, водных, лесных ресурсов, объектов животного мира. Если осуществляется использование природных ресурсов, не связанное с их изъятием, для ресурсопользователя, наряду с количественными показателями извлекаемых природных ресурсов, предусматриваются вид и качественные характеристики такого использования, например, при предоставлении водных объектов для сброса сточных вод указывается их предельный объём и качество, при предоставлении геологического отвода для геологического изучения недр, лесных участков для ведения охотничьего хозяйства, проведения научных исследований - площадь соответствующего участка и виды работ и т.п.
В государственном управлении природопользованием принимают участие в том числе специально уполномоченные государственные органы управления использованием и охраной природных ресурсов, наделённые государственно-властными полномочиями. Поэтому отношения по государственному управлению использованием природных ресурсов в известной мере регулируются нормами административного и экологического права.
В использовании природных ресурсов должны соблюдаться требования природоресурсного законодательства, обеспечивающие рациональное и безопасное природопользование. Требование рациональности направлено на достижение наиболее полного извлечения ресурса, предотвращение ухудшения его качества, снижение потерь ресурса при его добыче. Соблюдение требований безопасности обеспечивает минимизацию вредного воздействия природных факторов и технологических процессов извлечения ресурса на здоровье человека.
Безопасность природопользования подразумевает здоровые и безопасные условия как для работников добывающих производств, так и для иных лиц, на которых может оказать вредное воздействие ухудшение состояния окружающей среды, вызванное добычей природных ресурсов, например на территориях, прилегающих к подземным выработкам. Поскольку при добыче и ином использовании природных ресурсов практически всегда используется труд наёмных работников, постольку для обеспечения требований безопасности природопользования большое значение имеет применение норм трудового права, содержащихся в нормативных актах природоресурсного законодательства - горного, лесного и др.
Биосфера представляет собой единое целое. Всё, что извлечено из неё человеческой деятельностью, должно быть возмещено. В геологической отрасли примеров действия этого закона много. После отработки месторождений полезного ископаемого остаются шахты и штольни. Через какой-то промежуток времени в массиве горных пород происходят провалы земной поверхности с образованием искусственных балок глубиной десятки метров и протяженностью до нескольких километров. Добыча нефти и газа, откачка воды из земных недр, выемка полезных ископаемых приводят к изменению состояния горного массива, оживлению подвижек, возникновению новых разрывов. Проблема наведённой сейсмичности и горных ударов актуальна на рудниках Горной Шории, Урала, Прибайкалья, Карелии, в зонах нефте- и газодобычи.
Природоресурсное законодательство традиционно строится на основе поресурсного принципа - отдельные нормативные правовые акты, или ряд актов регулируют использование определённого природного ресурса. К началу XXI в. в России приняты федеральные законы и законы субъектов Федерации, подзаконные нормативные акты, опосредующие отношения по использованию ресурсов недр, водных объектов, лесных участков, объектов животного мира, природных лечебных ресурсов. В настоящее время такие компоненты атмосферного воздуха, как кислород, азот, водород, используются (извлекаются из атмосферы) весьма активно. Однако такое использование воздуха и его компонентов российским законодательством пока не регулируется.
Приведённая градация отношений по использованию отдельных природных ресурсов в известной мере условна и необходима в целях их детального анализа. В действительности невозможно использование одного природного ресурса без воздействия на другой. Поэтому в практической деятельности чаще всего возникают отношения по одновременному использованию двух и более природных ресурсов. Это справедливо для любых природных ресурсов.
Для пользования участками недр, находящихся в пределах территории государства, континентального шельфа необходим земельный участок (участок морской акватории), который по завершении горных работ должен быть приведён в первоначальное состояние - рекультивирован. Поэтому недропользователь должен вступать в земельные или водные отношения. Добыча полезных ископаемых требует использования (забора) воды с последующей её закачкой в скважины для поддержания внутрипластового давления - это другая причина возникновения водных отношений одновременно с горными.
Зачастую строительство и эксплуатация горного предприятия требуют использования лесных участков. При этом с участием недропользователя возникают лесные отношения. Во многих случаях горным предприятием осуществляется выброс или сброс различных веществ в окружающую среду - сжигание попутного газа, получаемого при нефтедобыче, слив отработанной воды в водные объекты. Это влечёт установление отношений по нормированию (лимитированию) воздействия на атмосферный воздух и водные объекты.
Использование водных объектов осуществляется как для забора воды, так и в целях, не связанных с её извлечением. Помимо использования собственно ресурсов вод, водные отношения могут возникать, например, при добыче природных лечебных ресурсов, использование которых осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». Водные отношения возникают также при добыче полезных ископаемых в водных объектах, рыболовстве, добыче иных объектов животного мира.
Объекты животного мира, как отнесённые, так и не отнесённые к объектам охоты, водные биологические ресурсы находятся в окружающей среде. В зависимости от места их обитания, при их использовании возникают лесные, водные, земельные отношения. Кроме этого, нормы горного, водного, лесного законодательства предусматривают, чтобы использование соответствующих природных ресурсов осуществлялось с учётом требований фаунистического законодательства об устойчивом использовании объектов животного мира.
Сфера действия отрасли природоресурсного права включает большее количество отношений по сравнению с предметом её правового регулирования, шире его. Наличие, наряду с предметом правового регулирования, сферы действия отрасли права обусловлено системностью деятельности по разнообразному использованию различных природных ресурсов, возникающих при этом общественных отношений и, как следствие, невозможностью полной изоляции между ними. Противопоставление по режиму правового регулирования отношений, опосредуемых горным законодательством, например отношения по добыче полезных ископаемых и отношения по строительству подземных сооружений, не связанных с их добычей или же забором воды из водных объектов и сбросом сточных вод в водные объекты, было бы достаточно искусственным.
Пересечение, частичное взаимопроникновение систем норм различных отраслей российского права является отражением неразрывной взаимосвязи общественных отношений, возникающих в области природопользования. Определённые группы отношений регулируются различными отраслями права, но, несмотря на это, регулирующие их нормы продолжают оставаться в соответствующих отраслевых системах. Не только системы тех или иных отношений «налагаются» в известной степени друг на друга, имеют в своём составе одни и те же элементы. То же справедливо и для систем норм как систем отраслей права.
В ряде случаев природоресурсным законодательством для правового регулирования использования природных ресурсов прямо предусмотрено применение норм гражданского права. Так, согласно п. 2 ст. 12 Водного кодекса РФ к договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, если иное не установлено Водным кодексом РФ и не противоречит существу договора водопользования. Сходное правило установлено ст.ст. 71, 75 Лесного кодекса РФ, согласно которым к договорам аренды лесного участка, купли-продажи лесных насаждений применяются положения об аренде, купле-продаже, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, если иное не установлено Лесным кодексом РФ.
Следовательно, отношения водопользования, лесопользования в рассматриваемых случаях не могут возникнуть (прекратиться) без применения норм гражданского права. Однако это не свидетельствует о том, что такие правовые институты гражданского права, как институт аренды, купли-продажи, становятся институтами природоресурсного права.
Аналогичные примеры можно привести и для регулирования ряда отношений природопользования нормами административного, экологического, трудового, других отраслей российского права. Поэтому можно утверждать, что в рассмотренных случаях нормы смежных с природоресурсным отраслей права применяются субсидиарно.
Проблема субсидиарного применения норм сводится к вопросу о том, могут ли отношения, регулируемые одной отраслью права, опосредоваться нормами иных отраслей права и, если могут, то при каких условиях и в каком объёме. В переводе с латыни субсидиарный (subsi- diarius) означает «резервный, вспомогательный». Характеризуя субсидиарное применение права, М.И. Бару полагал, что оно имеет место в тех случаях, когда законодатель сознательно отказывается от дублирования идентичных правовых норм в различных отраслях права.
С.В. Поленина другой причиной субсидиарности считала наличие юридических понятий, общих для смежных отраслей права. С.С. Алексеев полагал, что возможность субсидиарного применения норм одной отрасли при регулировании отношений, входящих в сферу действия другой отрасли, а также наличие общих внутрисемейных понятий отражают наличие «генетических» связей - связей между отраслями по происхождению - генезису их формирования.
Необходимо различать аналогию закона и субсидиарное применение норм права. Аналогия закона - это применение нормы к случаям, ею непредполагаемым, но представляющим в юридическом отношении аналогию с теми случаями, для которых они установлены; решение дела на основе нормы, регулирующей сходные с рассматриваемыми обстоятельства. Аналогия закона применяется в случаях, когда необходимо разрешить конкретное дело в отсутствие нормы права, регулирующей спорное материально-правовое отношение.
Применяемая по аналогии норма изначально устанавливалась для регулирования иных общественных отношений и по аналогии применяется вынужденно. При использовании аналогии закона в отраслевом законодательстве нет нормы, предусмотренной законодателем для регулирования данных общественных отношений. Налицо пробел в законодательстве отрасли. При субсидиарном же применении юридических норм, в системе российского законодательства такая норма существует и рассчитана на урегулирование такого рода отношений. Но она, по соображениям юридической техники, расположена в другом нормативном акте, который обычно не относится к законодательству отрасли.
Необходимость субсидиарного применения правовых норм объясняется желанием нормотворческого органа оптимизировать систему законодательства, избежать загромождения различных нормативных актов нормами аналогичного содержания. Поэтому объём субсидиарного применения норм может варьироваться в зависимости от усмотрения законодателя.
Субсидиарно обычно применяются нормы, составляющие такие общезначимые для многих отраслей институты, как сроки, сделки, представительство, обязательства и др., так как соответствующие общественные отношения должны регулироваться в основном аналогичным образом. Субсидиарное применение норм права может носить не только односторонний, но и взаимный характер. В таких случаях смежные отрасли права субсидиарно заимствуют друг у друга правовые нормы. Так, согласно п. 3 ст. 129 Гражданского кодекса РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Многообразие фактических общественных отношений и их органичная взаимосвязь не позволяют выделить такую их группу, которая регулировалась бы только одной и никакой другой отраслью законодательства. Институт наследственного права, казалось бы, является исключительно гражданско-правовым. Однако если наследодатель являлся водопользователем или лесопользователем, то переход соответствующих прав природопользования регулируется нормами не только наследственного (гражданского), но и природоресурсного права.
Одни и те же общественные отношения не могут входить в предметы правового регулирования смежных отраслей. Поэтому необходимо выделять отношения, входящие не только в предмет правового регулирования, но и составляющие сферу действия отрасли права. К сфере действия отрасли относятся такие отношения, которые регулируются нормами не только данной отрасли, но и нормами других отраслей права. Сфера действия шире предмета правового регулирования отрасли, включает его. Именно к отношениям, входящим в сферу действия отрасли права, но не включённым в предмет её правового регулирования, возможно субсидиарное применение норм права.
В.М. Лебедев указывает, что трудовое право может применяться в субсидиарном порядке в правовом регулировании труда субъектов смежных отраслей права. Это расширяет сферу действия трудового права, сферу его применения, но не нарушает целостности смежной отрасли права. Например, труд членов сельскохозяйственных кооперативов остается предметом регулирования норм аграрного права. Применение для регулирования аграрно-трудовых отношений норм трудового права свидетельствует о расширении законодателем сферы действия трудового права по сравнению с предметом его регулирования, который остается прежним.
В отличие от сферы, в предмет правового регулирования включаются те отношения, которые регулируются нормами только одной отрасли права. Поэтому предметы правового регулирования отраслей пересекаться не могут. Это свойство предмета правового регулирования отражает относительную обособленность отраслей российского права. Иначе говоря, сфера отрасли права складывается из её предмета и пересечений с совокупностью отношений, регулируемых также и смежными отраслями права.
Когда речь заходит о субсидиарном правоприменении, предполагается наличие заимствующей, реципиентной отрасли права и донорской отрасли, нормы которой используются для достижения целей и задач, стоящих перед заимствующей отраслью. Заимствующая отрасль не имеет в своей системе норм, позволяющих эффективно регулировать соответствующие общественные отношения. Это может быть связано как с пробельностью отраслевого законодательства, так и с соображениями юридической техники. Однако какие бы причины за этим ни стояли, подлежащее правовому регулированию общественное отношение должно быть переведено в соответствующее правоотношение. Правоприменителю необходимо отыскать подлежащую применению норму права, решить возникший юридический спор. Субсидиарно применяемая норма по своему характеру должна соответствовать режиму правового регулирования, присущему заимствующей отрасли, и в первую очередь стоящим перед ней целям и задачам.
Между тем в ряде случаев достаточно сложно определить, какая отрасль является донором, а какая - реципиентом, цели и задачи какой отрасли превалируют. В таких случаях, видимо, можно говорить об интерактивном применении норм права (от англ. interactive - взаимодействующие).
Признание того, что определённые совокупности общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, в силу их усложнения и дифференциации могут и должны быть опосредованы нормами различных отраслей права, возможно, снимет, в известной степени гиперболизированный учёными-отраслевиками вопрос об отнесении тех или иных общественных отношений к сфере только одной отрасли права. Категория интерактивного применения норм различных отраслей права могла бы сыграть в этом свою определённую конструктивную роль. При этом возможность (и необходимость) интерактивного правоприменения не исключает субсидиарности в праве.
Взаимопроникновение сфер правового регулирования различных отраслей российского права сводит проблему их соотношения по существу к анализу совокупности отношений, которые опосредуются двумя (несколькими) смежными отраслями. Вопрос о разграничении отраслей законодательства при этом заменяется вопросом об их взаимной связи. Предлагаемый подход может оказаться весьма плодотворным, поскольку позволяет более полно учесть всю совокупность норм, регулирующих такие «пограничные» отношения, выявить существующие коллизии и уточнить нормативные принципы их разрешения.
В сферу правового регулирования природоресурсного права входят ресурсные отношения - отношения по поводу использования природных ресурсов, как связанного, так и не связанного с их извлечением из природной или природно-техногенной среды. Эти отношения регулируются нормами как природоресурсного, так и смежных с ними отраслей российского права - гражданского, экологического, административного, в известной степени - трудового права, поскольку большинство отношений, возникающих при использовании природных ресурсов, реализуются при использовании труда наёмных работников, который регулируется нормами трудового права.
В сферу действия природоресурсного права включаются ресурсные отношения: по добыче природных ресурсов, отношения по использованию полезных свойств природных ресурсов, не связанному с их добычей (извлечением) и предшествующие им отношения, а также отношения: 1) собственности на природные ресурсы; 2) по государственному управлению природопользованием; 3) по обеспечению безопасного и рационального природопользования.
Проблема метода, как и предмета правового регулирования, в отечественной юридической науке окончательно не решена. Под методами правового регулирования обычно понимают приёмы юридического воздействия, их сочетание, характеризующие использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридического инструментария, совокупность приёмов и способов воздействия права на общественные отношения.
Конкретные методы правового регулирования, отмечал В.М. Горшенёв, получают своё закрепление в нормах отрасли права. Будучи отражены в нормах, методы являются достоянием самого права, а не регулируемых правом общественных отношений. Экстраполируя это положение на уровень отрасли права, Я.Н. Уманский связывает метод отрасли права с отличительной чертой включённых в неё норм, не свойственной ни одной другой отрасли права .
Поскольку метод правового регулирования отрасли так или иначе объективируется в её нормах, постольку на стадии законотворчества законодателю необходимо адекватно оценить сущность, специфику подлежащих правовому опосредованию общественных отношений с тем, чтобы избрать и закрепить в нормах отрасли права такой метод правового регулирования, который в максимальной степени соответствует особенностям данной отрасли. В противном случае, как справедливо отмечает В.М. Сырых, метод, на выбор которого оказали влияние случайные условия, в последующем будет заменён на метод, который соответствует сущности регулируемого общественного отношения.
По мнению В.Д. Сорокина, при определении понятия метода правового регулирования вообще, а также при конструировании методов различных отраслей права, используются исключительно два «кирпичика» - гражданский и административный методы. Именно на их основе, на соотношении методов гражданского и административного права многие авторы разрабатывают конструкцию метода «своей» отрасли. Однако при этом нельзя не учитывать то обстоятельство, что диспозитивность, являясь существенной чертой метода гражданского права, по обоснованному мнению А.Б. Агапова, свойственна не только гражданскому праву, дозволительных норм немало и в административном праве , в том числе и потому, что метод никогда не выступал и не выступает в качестве зеркального отражения тех общественных отношений, которые с его помощью регулируются. Метод обладает относительно самостоятельным содержанием.
Сочетание императивных и диспозитивных начал в методе правового регулирования природоресурсного права обусловлено тремя обстоятельствами. 1) Подавляющее большинство природных ресурсов России находится в государственной собственности. Г осударство, и как собственник природных ресурсов, и как суверен, осуществляет в их отношении управление, ведение учёта, контроля и мониторинга с целью обеспечения их рационального использования и устойчивого развития всего общества. 2) Государство, в лице уполномоченных им органов, предоставляет право пользования природными ресурсами путём выдачи лицензий, разрешений, заключения договоров, соглашений на использование природных ресурсов, в которых оно (государство) выступает стороной. 3) В предусмотренных природоресурсным законодательством случаях договоры на использование природных ресурсов заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства.
Особенности метода правового регулирования концентрированно выражены в правовом положении (статусе) субъектов отрасли права, в основаниях формирования правоотношений, в способе определения их содержания, а также в юридических санкциях .
К особенностям метода правового регулирования природоресурсных отношений В.М. Лебедев относит:
1. Основания и порядок возникновения, изменения и прекращения правоотношения по использованию природных ресурсов - разрешительный (лицензия), сочетаемый с договорным (соглашение, договор о ресурсопользовании).
2. Общее юридическое положение субъектов природоресурсного правоотношения характеризуется правом ресурсопользователя на получение, продление лицензии, на отказ от неё, на заключение договора о ресурсопользовании и подчинение стандартам, обеспечивающим технологический процесс конкретного вида ресурсопользования.
3. Императивное установление государством правил использования природных ресурсов в форме стандартов ресурсопользования сочетается с дозволением - предоставлением ресурсопользователю права заключать договор об использовании природных ресурсов с ресурсодержате- лем, самостоятельно выбирать вид деятельности по использованию природных ресурсов, ограничивать или расширять свою деятельность в пределах лицензии, договора.
4. Характер связи субъектов природоресурсного правоотношения - возмездный с сочетанием элементов власти и подчинения, пределы которых ограничены законом или соглашением между субъектами природоресурсного правоотношения.
Правовой режим - порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, создающих особую направленность регу- лирования. Публично-правовой характер природопользования обусловливает одну из особенностей его правового режима - обязательное участие государства, специально уполномоченных государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов, как носителей государственно-властных полномочий, в отношениях по использованию природных ресурсов.
Государственные органы, заключая договоры ресурсопользования, выступают в них, с одной стороны, как равноправный участник договора, с другой - как представитель государства, являющегося собственником ресурса, предоставляемого в пользование. Это исключает возможность отнесения договоров и соглашений в сфере природопользования к гражданско-правовым. Элементы публично-правового характера регулирования отношений по использованию природных ресурсов проявляются также в участии в них органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Другой особенностью правового режима природопользования является государственная собственность на недра, воды, лесной фонд, объекты животного мира, природные лечебные ресурсы, а также исключительные суверенные права России в отношении ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, обусловленные необходимостью управления природными ресурсами в целях их рационального и безопасного использования в интересах всего общества и в соответствии с общепризнанными нормами международного права.
Большинство отечественных правоведов полагают, что важнейшим системообразующим признаком отрасли права является совокупность соответствующих отношений (предмет правового регулирования). Иначе говоря, системность общественных отношений должна предполагать целостность, системность регулирующих их норм. Однако общественные отношения «лежат» вне системы норм права, не являются элементами ни её состава, ни структуры.
Никакие внешние факторы и воздействия не могут служить системообразующими признаками. Искать такие признаки необходимо внутри самой системы. Любые системы, в том числе и система отрасли права, необходимы для того, чтобы определённым образом перерабатывать входы (ресурсы) системы. Для системы отрасли права такими входами (ресурсами) будут являться подлежащие правовому регулированию общественные отношения. На выходе системы «отрасль права» будем иметь правоотношения - уже урегулированные системой норм общественные отношения. Но ресурсы системы всегда находятся вне неё, образуют другую, самостоятельную (в данном случае социальную) систему. Поэтому общественные отношения, регулируемые природоресурсным правом, нельзя признать её системообразующим признаком.
Вопрос о том, что же является «системообразующим фактором» отрасли права, всегда являлся одним из ключевых как для учёных - отраслевиков, так и для специалистов общей теории права. После двух известных в отечественной юридической науке дискуссий о системе права и критериях её деления на отрасли (1938-1940 и 1956-1958 гг.) было выработано мнение о том, что первичным системообразующим признаком отрасли права является её предмет, вторичным - метод правового регулирования. В настоящее время эта точка зрения является наиболее распространённой.
Любую систему отличает от простой совокупности тех же самых элементов прежде всего наличие связей, отношений между ними: «система - множество объектов, на которых реализуется заранее определённое отношение с фиксированными свойствами». Поэтому системообразующим фактором, или, иначе, тем началом, которое объединяет элементы в систему, являются связи между этими элементами, то есть структура. Структура, как совокупность многочисленных связей между элементами системы, являясь единственным системообразующим фактором, определяется, в свою очередь, рядом параметров, специфический набор которых зависит от самой системы, её свойств.
В этой связи особую как теоретическую, так и практическую значимость приобретает вопрос о том, какими же факторами, правовыми явлениями обусловливается структура отрасли природоресурсного права.
Рассматривая структуру отрасли права как системообразующий фактор, необходимо учитывать особенности социальных систем, в том числе систем в праве. Можно создать систему правовых норм, которая будет отвечать всем требованиям, предъявляемым к системе, иметь элементы, связи между ними, функцию и цели. Но при этом следует учитывать значимость этих целей для социума, поскольку системы в праве, как социальные системы, имеют своей целью достижение общественно значимых результатов. При этом степень значимости определяется во многом наличием общественных отношений, которые призвана регулировать данная система норм, частотой принятия правоприменительных актов, основанных на этой системе норм.
Отрасль природоресурсного права следует рассматривать как систему юридических норм потому, что связи и отношения между ними предопределены технологическим процессом использования природных ресурсов, условия которого диктуются законами развития и взаимодействия природы и общества - законами композиции. Какова специфика этих законов (естественно-научных и социальных), такова и особенность системы отрасли природоресурсного права, так как именно они определяют способ связи элементов - структуру системы.
На определённом этапе развития системы российского права происходит упорядочение системы норм в качестве отрасли права. Качественным критерием степени организации отраслевого права можно считать вид основного (главного) нормативного акта отрасли. Очевидно, что максимальной степени организации соответствует кодифицированный нормативный акт - кодекс, в меньшей степени - иной федеральный закон. Наименее выражена организация отраслевого законодательства в тех случаях, когда его нормы рассредоточены в различных нормативных актах, относящихся традиционно к другим отраслям законодательства, например аграрное, предпринимательское законодательство.
Наличие кодифицированного нормативного правого акта является одним из признаков самостоятельности отрасли права. Использование отдельных природных ресурсов регулируется кодифицированными нормативными актами федерального природоресурсного законодательства и законодательства субъектов Федерации. Кроме того, существует значительное количество подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения природопользования. Это свидетельствует о высокой степени нормативной урегулированности ресурсных отношений, составляющих предмет природоресурсного права.
Предпосылкой обособления отрасли права служит заинтересованность гражданского общества в совершенствовании правового регулирования определённой группы общественных отношений. Подтверждением этого является внушительное количество законов и подзаконных нормативных актов, принятых в области ресурсопользования в 1995-2008 гг. С момента начала современной кодификации законодательства об охране окружающей среды и природоресурсных отраслей законодательства, с 1991 г., создана довольно разветвлённая система законодательных и иных нормативных правовых актов. В некоторых сферах правового регулирования кодификация проведена за данный период дважды (земельное, водное законодательство) и даже трижды (лесное законодательство). Однако процесс формирования системы природоресурсного права ещё не завершён.
Анализ права как социального явления практически всегда сопровождается попыткой уяснить соотношение системы права и системы законодательства, отрасли права и отрасли законодательства. Под правом в его различии с законом, - указывал В.С. Нерсесянц, понимается сущность права - то, что объективно присуще ему, выражает его особенность как социальной нормы и регулятора особого рода, и отличает право от неправа (произвола, с одной стороны, моральных, религиозных и иных социальных норм, с другой стороны). Под законом (в широком смысле) в его различении с правом имеется в виду официально-властное нормативное явление, то есть явление, имеющее законную силу принудительно-обязательного правила (нормы). Он отмечал, что система права - это юридико-доктринальное построение, а законодательство (и всё действующее позитивное право) - это официально-властное установление (эмпирическое явление, практическое образование), даже если оно последовательно следует рекомендациям юридической науки.
Непрерывное развитие общества влечёт появление ранее неизвестных отношений, требующих правового регулирования. В советские времена отсутствовали отношения, например, по банкротству (несостоятельности) предприятий, отправлению конституционного правосудия. В начале XX в. не было отношений по использованию ядерной энергии, ресурсов континентального шельфа, Международного района морского дна, космического пространства и др. Потребность в правовом упорядочении вновь появляющихся общественных отношений с необходимостью влечёт за собой принятие законов, подзаконных нормативных актов, заключение международных договоров. Появляются соответствующие документально (или иначе - в обычаях делового оборота и т.п.) закреплённые системы юридических норм.
Эти системы создаются законодателем не произвольно. Они формируются с учётом имеющихся в обществе знаний о законах протекания соответствующих общественных и природных процессов (граничных условий). В приведённых примерах это физические, химические, биологические законы, законы экологии, экономики, общественного развития, знание и соблюдение которых необходимо при принятии нормативных правовых актов, обеспечивающих наиболее эффективное правовое регулирование соответствующих общественных отношений.
В последние годы предпринимаются заслуживающие внимания попытки рассмотреть проблему соотношения законодательства и права через категории сущего и должного; наличного результата правотворчества и правоприменения; теоретически разработанной модели правового регулирования, подлежащей реализации правоприменителем. В.С. Нерсесянц, начиная разработку этой проблематики, отмечал, что «система права является доктринальным выражением и научной основой системы законодательства». Позже он указал, что «в отличие от законодательства (и других форм и актов правоустановительной деятельности) система права является доктринальной юридико-логической моделью для реальной практики правоустановительной деятельности, издания соответствующих законодательных и иных правоустановительных актов, их рационально организованного учёта и систематизации».
Необходимость известного отхода от традиционного понимания права как объективной реальности, «данной нам в ощущение», подчёркивается и учёными - философами. Так, по мнению С.Л. Ивашевского, углубление представлений о праве как форме существования идеального в обществе видится необходимым направлением развития современной философско-правовой мысли.
Перед принятием того или иного закона, регулирующего использование определённого природного ресурса, у законодателя существует представление о том, какова должна быть система юридических норм для того, чтобы получить необходимый результат, который является целью правового регулирования природопользования. Это представление (доктрина) формируется на основе имеющихся в обществе научных знаний о путях и направлениях правового регулирования. Правовая доктрина системы природоресурсного права, адресованная правотворческим органам, так или иначе объективируется в виде модели системы норм (проекта нормативного правового акта, модельного закона).
Но наши знания, используемые при выработке доктрины, построении модели, несовершенны. Поэтому несовершенны и полученные системы юридических норм. Известные отклонения от предполагаемого «модельного» правопорядка могут быть вызваны субъективизмом как законодателя, так и правоприменителя. Поскольку желаемый результат не достигнут, постольку модель продолжает существовать и практически всегда трансформируется с учётом полученных новых знаний, ошибок, допущенных в ходе правотворчества и правоприменения, изменения внешних условий.
Таким образом, законодатель (и правоведы) всегда имеет «наличную» систему юридических норм - систему природоресурсного законодательства, и «идеальную» систему норм как модель, соответствующую имеющейся правовой доктрине рационального использования природных ресурсов. «Идеальность» модели (идеальное - как способ бытия предмета, отраженного в сознании) заключается в том, что модель не существует вне и без человеческого сознания. При этом модель системы природоресурсного права создаётся, как отмечалось, на основе объективно существующих и действующих законов развития природы и общества, в соответствии с которыми возникают и развиваются отношения по использованию природных ресурсов. Эти законы в конечном счёте находят своё отражение в правовой доктрине, и их неверный учёт приведёт к тому, что принятый закон будет «неправовым» или же не достигнет поставленной цели.
Если предположить, что, как указывалось, «система права является доктринальной юридико-логической моделью», то следует признать, что и элементы этой системы (права) - нормы - также являются моделями, построенными (разработанными) в соответствии с имеющейся правовой доктриной. Поэтому норму права можно рассматривать как модель юридической нормы, закреплённой в нормативном правовом акте. Аналогичным образом систему отрасли права можно рассматривать как модель отраслевого законодательства.
Суммируя сказанное, можно сделать вывод о том, что система природоресурсного права отражает наши представления о должном в системе природоресурсного законодательства, или система природоресурсного права есть модель системы природоресурсного законодательства. Такое представление можно назвать системологической концепцией природоресурсного права.
В предлагаемой (системологической) концепции приоритет в правовом регулировании общественных отношений отдается праву, формирующемуся под воздействием существующей в обществе правовой доктрины. Правовая доктрина, в свою очередь, разрабатывается на основе и с учётом граничных условий (законов композиции - естественнонаучных, гуманитарных) так, как они понимаются законодателем, другими правотворческими органами с учётом уровня развития наших знаний о природе и обществе.
Система природоресурсного права - это доктринальная модель системы природоресурсного законодательства, поэтому её следует рассматривать как систему отрасли права в субъективном смысле, поскольку это теоретическая модель. Для того чтобы определить систему отрасли права в объективном смысле, необходимо учесть, что, как указывалось, в правовой действительности следует выделять статическую систему - систему законодательства, и динамическую систему - систему осуществления законодательства. Эти системы не изоморфны, их элементный состав и структура не идентичны. Поэтому можно предположить, что система природоресурсного права - это система, структурой которой является взаимодействующие между собой структуры природоресурсного законодательства и его осуществления.
В обобщённом виде законы, призванные отражать основополагающие принципы взаимоотношения природы и общества, и, как представляется, нашли своё выражение в требованиях (законах) устойчивого развития, зафиксированных в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию. Наиболее общие граничные условия конкретизируются в каждой отрасли по-своему. В системе природоресурсного права, видимо, основными должны являться естественнонаучные законы, предопределяющие условия возникновения, существования отдельных видов природных ресурсов, законы, по которым осуществляется конкретный технологический процесс использования природного ресурса, а также требования устойчивого развития.
В системе природоресурсного права можно выделить группы норм общего, особого и единичного действия. В основе дифференциации норм природоресурсного права лежит существование в природе интегрального ресурса (биосферы), отдельных видов природных ресурсов и природных объектов. Наличие норм общего действия обусловлено единством предмета правового регулирования отрасли. Различные природные ресурсы и объекты являются составной частью единой природы. Поэтому правовое регулирование недропользования, водопользования, лесопользования и т.п. имеет в своей основе идентичные правовые принципы и подходы. Естественные свойства отдельных природных ресурсов обусловливают однотипность подходов к правовому регулированию отношений по их добыче. Поэтому законодатель регулирует такие отношения сходным образом.
Учёт особенностей указанных отношений приводит к установлению в природоресурсном праве норм, распространяющих своё действие на отношения, связанные с добычей нескольких видов природных ресурсов или норм особенного действия. Несмотря на общность отношений по добыче различных природных ресурсов, существует специфика правового регулирования отдельных видов ресурсопользования и использования природных объектов, что предполагает существование в системе природоресурсного права норм единичного действия.
Наличие норм, регулирующих отношения по использованию любых природных ресурсов (норм общего действия), и норм особенного и единичного действия влечёт необходимость выделения в природоресурсном праве Общей и Особенной частей. Общая часть природоресурсного права не является суммативным объединением общих частей Водного, Лесного кодексов РФ и других нормативных правовых актов природоресурсного права. Нормативные акты, регулирующие отношения ресурсопользования, содержат нормы не только природоресурсного, но и экологического, гражданского, финансового права, которые не включаются в систему природоресурсного права. Многие нормы, составляющие Общую часть указанных кодексов, по своему содержанию должны быть отнесены к Особенной части природоресурсного права.
Общая часть природоресурсного права включает в себя ряд правовых институтов, содержащих нормы общего и особенного действия, которые регулируют отношения, связанные с добычей любых видов природных ресурсов, устанавливают принципы ресурсопользования, правовое положение субъектов и объектов природоресурсных правоотношений.
Общая часть природоресурсного права содержит следующие правовые институты:
1. Общие положения природоресурсного права, включая нормы, определяющие предмет, сферу действия, особенности метода правового регулирования, принципы отрасли.
2. Право собственности на природные ресурсы в Российской Федерации и исключительные суверенные права Российской Федерации на них.
3. Природопользование.
4. Объекты и субъекты природоресурсных правоотношений.
5. Государственное управление рациональным и безопасным использованием природных ресурсов в Российской Федерации.
Отношения, возникающие в связи с добычей отдельных видов природных ресурсов, регулируются нормами, включёнными в следующие институты Особенной части природоресурсного права:
1. Правовое регулирование недропользования.
2. Правовое регулирование водопользования.
3. Правовое регулирование лесопользования.
4. Правовое регулирование использования объектов животного мира.
Функция (от лат. functio - исполнение, осуществление) деятельность, обязанность, работа; внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений (функция органов чувств, функция денег). Функция в социологии - роль, которую выполняет определённый социальный институт или процесс по отношению к целому (функция государства, семьи в обществе). В лингвистике - назначение, роль языковой единицы или элемента языковой структуры.
В юридической науке можно отметить несколько подходов к понятию функций права. Одни авторы понимают под ними определённые (чаще всего основные) направления воздействия права на общественные отношения или поведение людей. Другие - основные направления регулирующего воздействия права на общественные отношения. Третьи полагают, что под функциями права следует понимать взятые в единстве социальное назначение и вытекающие из этого назначения направления воздействия права на общественные отношения. Следовательно, можно сделать вывод, что функция - многогранное понятие, отражающее как динамику (деятельность, работа), так и статику (роль, внешнее проявление, цель) различных явлений.
Обобщение приведённых понятий функции приводит к выводу о том, что функция, в конечном счёте определяет место, назначение системы в ряду других систем, служит задачам отграничения одной системы от другой. Поэтому в самом широком смысле функция - это совокупность внешних связей системы, определяющих её место в окружающей среде и характер взаимодействия с другими системами. Такое понимание функции не только включает в себя её динамическую и статическую составляющие, но и позволяет использовать этот термин применительно к любым явлениям и процессам действительности, в том числе правовым.
Поскольку функция - это совокупность связей, поэтому в зависимости от того, какая именно связь, с какой из внешних систем подвергается анализу, можно говорить о наличии у системы нескольких функций.
При этом совокупность всех внешних связей системы следует рассматривать как её интегральную функцию.
Необходимо подчеркнуть, что это именно внешние связи. «Социальная система не может существовать вне процесса взаимодействия с другими социальными системами и обществом». Функция системы российского права определяется тем, что она (система) является открытой системой и, следовательно, взаимодействует с другими системами природы и общества.
С различными системами материального мира система природоресурсного права взаимодействует потому, что оно направлено в первую очередь на удовлетворение потребностей человека, в том числе путём использования материальных объектов окружающей среды. Это экологические системы (биогеоценозы), природно-техногенные и техногенные экосистемы, созданные человеком. Помимо перечисленных систем, с которыми взаимодействует система права, существуют «интеллектуальные» и иные системы, создаваемые разумом человека. Это система знаний, накопленных человечеством в самых различных сферах деятельности, системы культурных, нравственных и иных ценностей.
Интегральную функцию природоресурсного права можно установить путём выявления его соотношения со смежными и иными отраслями российского права. В первую очередь это экологическое, гражданское, административное, налоговое, бюджетное, трудовое, уголовное и иные отрасли российского права.
Интегральная функция природоресурсного права включает в себя в качестве неотъемлемых частей ряд специфических, присущих только ему дифференциальных (локальных) функций. К дифференциальным функциям природоресурсного права следует отнести следующие:
1. Обеспечение всех граждан России природными ресурсами в объёме, необходимом и достаточном для достижения достойного уровня жизни, при условии соблюдения принципа устойчивого природопользования.
2. Обеспечение безопасности и учёт интересов граждан России при осуществлении природопользования.
3. Защита суверенных прав и интересов Российской Федерации в условиях нарастания глобальных вызовов, обусловленных дефицитом природных ресурсов на мировых рынках.
К принципам природоресурсного права можно отнести следующие:
1. Устойчивое использование природных ресурсов, осуществляемое в пределах хозяйственной ёмкости биосферы Земли, с учётом требований устойчивого развития общества, предполагающее минимизацию вреда, наносимого окружающей среде использованием ресурса, возобновление (восстановление) возобновимых природных ресурсов, а также замену невозобновимых полезных ископаемых альтернативными источниками энергии.
2. Разграничение права федеральной государственной собственности, государственной собственности субъектов Федерации, муниципальной и частной собственности на природные ресурсы и природные объекты с учётом ведущей роли государства в регулировании отношений по их использованию.
3. Учёт используемых и неиспользуемых природных ресурсов путём ведения государственных кадастров, реестров, балансов природных ресурсов и мониторинга их состояния и использования, государственный контроль за соблюдением правил (стандартов) природопользования.
4. Сочетание разрешительного и договорного порядка предоставления права пользования природными ресурсами в зависимости от их значимости для национальной безопасности и экономики.
5. Регламентация пределов и условий применения норм природоресурсного и смежных с ним отраслей права при регулировании ресурсных отношений.
6. Соблюдение конкурсного порядка предоставления права ресурсопользования, за исключением случаев, при которых деятельность природопользователя может представлять угрозу национальной безопасности России, определяемых в порядке, предусмотренном федеральным законом.
7. Экологизация природоресурсного и смежных с ним отраслей права, обеспечивающая устойчивое природопользование и безопасные условия труда работников, занятых использованием природных ресурсов, жизнь и здоровье граждан, на которых такая деятельность может оказать негативное воздействие.
|
|