|
7.2. Представительный орган муниципального образования. Организация деятельности представительного органа муниципального образования
Представительный орган в системе органов местного самоуправления традиционно рассматривается как наиболее значимый и его наличие является обязательным. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
Отдельные вопросы местного самоуправления может решать только представительный орган:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку;
11) заслушивание ежегодных отчетов главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
Этот перечень может быть расширен уставом муниципального образования.
Представительный орган поселения (городского поселения, сельского поселения, городского округа) состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
Представительный орган муниципального района, по общему правилу, избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Однако он может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, если с подобной инициативой выступил представительный орган расположенного в границах муниципального района поселения не позднее чем за один год до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района был бы вправе принять решение о назначении выборов депутатов представительного органа муниципального района нового созыва в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данная инициатива оформляется решением представительного органа, где указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. Это решение должно быть поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района, в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы.
Норма ст. 35 Закона 2003 года обеспечивает коллегиальность в работе представительного органа: он может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов.
Численность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования, однако Закон 2003 года устанавливает минимальную численность депутатов представительного органа. Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, не может быть менее:
7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.
Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек.
Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения не может быть менее 10 человек.
Представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица.
Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.
Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.
Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, по общему правилу, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
В отношении нормативных правовых актов, принятых представительным органом, глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право относительного вето.
Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.
Деятельность представительного органа определяется регламентом, в котором устанавливается порядок созыва сессии, ведения заседания, принятия решения.
Формы работы представительного органа законодательно не определены. Главной формой работы является его заседание в пленарном составе. По отдельным направлениям своей деятельности представительный орган образует комиссии.
В уставе муниципального образования или регламенте представительного органа устанавливается периодичность проведения заседаний. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца (ч. 1.1. ст. 35 Закона 2003 года).
Заседания могут быть открытые и закрытые; очередные и внеочередные; пленарные и заседания по комиссиям и комитетам.
Депутаты представительного органа муниципального образования, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, входят в депутатские объединения (во фракции). Фракция включает в себя всех депутатов (депутата), избранных в составе соответствующего списка кандидатов. Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Порядок деятельности фракций устанавливается законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования.
В случае прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией деятельность ее фракции в представительном органе муниципального образования, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи.
Депутат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией, не вправе выйти из фракции, в которой он состоит. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран.
Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий во фракцию может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит.
Несоблюдение указанных требований является дополнительным основанием прекращения депутатских полномочий.
Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно в соответствии с ч. 16 ст. 35 Закона 2003 года.
Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно:
1) в случае, если судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий закону и уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске;
2) случае, если соответствующим судом установлено, что избранный (вновь избранный) в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта РФ в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.
Данную норму следует применять с учетом позиции Конституционного Суда РФ, обоснованной в Определении от 2 июля 2009 года № 1006-О-О.
2 марта 2008 года состоялись выборы в Совет народных депутатов Рамонского муниципального района Воронежской области четвертого созыва, которые проводились по мажоритарной избирательной системе по девяти многомандатным избирательным округам. По итогам голосования согласно протоколам окружных избирательных комиссий были замещены 25 депутатских мандатов. Однако в период с 5 по 7 марта 2008 года - до опубликования протоколов окружных избирательных комиссий в средствах массовой информации и принятия решения территориальной избирательной комиссией Рамонского района, на которую были возложены полномочия избирательной комиссии муниципального района, об установлении общих результатов выборов, - в окружные избирательные комиссии поступили письменные заявления от девяти кандидатов, избранных депутатами, об отказе от получения депутатских мандатов.
На основании этих заявлений и протоколов окружных избирательных комиссий территориальная избирательная комиссия Рамонского района своим решением от 11 марта 2008 года постановила считать избранными 16 депутатов названного Совета, удовлетворить заявления девяти зарегистрированных кандидатов в депутаты об отказе от получения депутатских мандатов, считать девять депутатских мандатов незамещенными, а Совет народных депутатов Рамонского муниципального района Воронежской области четвертого созыва - неправомочным ввиду того, что в его состав избрано менее двух третей от установленной уставом муниципального образования численности депутатов, а также назначить повторные выборы по семи избирательным округам, депутатские мандаты в которых оказались незамещенными.
Поскольку в сложившейся ситуации избранные депутаты, составлявшие менее двух третей от установленной численности представительного органа (16 из 25), не имели возможности в соответствии с законом провести первое заседание, а представительный орган - приступить к осуществлению своих полномочий, трое граждан, проживающих в данном муниципальном районе, обратились в Воронежский областной суд с заявлением о признании состава депутатов Совета народных депутатов Рамонского муниципального района четвертого созыва неправомочным. В период рассмотрения дела в суде еще шестеро депутатов указанного Совета народных депутатов заявили об отказе от депутатских мандатов и сложении своих полномочий. Решением Воронежского областного суда от 15 мая 2008 года, оставленным без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 июля 2008 года, на основании пункта 2 части 16 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» состав депутатов Совета народных депутатов Рамонского муниципального района четвертого созыва был признан неправомочным, что повлекло в соответствии с частями 17 и 18 ст. 35 Закона 2003 года досрочное прекращение полномочий всех его депутатов и проведение досрочных выборов.
Конституционный Суд РФ указал, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Законом 2003 года (ч. 2 ст. 34); представительный орган может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов (ч. 1 ст. 35); вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе (ч. 1.2 с. 35). Из этих законоположений в системном единстве с ч. 3 ст. 40 Закона 2003 года, согласно которой полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва, следует, что полномочия представительного органа муниципального образования начинаются со дня его первого заседания, а до этого сохраняет свои полномочия предыдущий состав депутатов данного органа. Такой подход федерального законодателя к определению правомочности представительного органа муниципального образования направлен на обеспечение непрерывности осуществления функций выборной публичной власти на уровне местного самоуправления и полноценной реализации полномочий, в том числе исключительных, представительных органов муниципальных образований, что полностью согласуется со ст. 3 (части 1 и 2) Конституции РФ.
Вместе с тем признание неправомочным состава депутатов представительного органа муниципального образования и прекращение полномочий его депутатов не могут быть обусловлены избранием состава данного органа в количестве менее двух третей от установленной численности его депутатов. Такие результаты проводимых по мажоритарной избирательной системе муниципальных выборов означают для представительного органа нового созыва, что он не вправе приступить к исполнению своих полномочий, поскольку не сформирован в полномочном составе, и влекут назначение и проведение повторных выборов по тем округам, где остались незамещенные депутатские мандаты. При этом до формирования нового состава представительного органа муниципального образования сохраняются полномочия представительного органа предыдущего созыва.
3) в случае принятия представительным органом решения о са- мороспуске;
4) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
5) в случае преобразования муниципального образования, а также в случае упразднения муниципального образования;
6) в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
7) в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
8) если уставом муниципального образования предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.
|
|