|
7.1. Структура органов местного самоуправления
В соответствии с ч. 2 ст.3 Конституции РФ органы местного самоуправления рассматриваются в качестве одной из форм народовластия. Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Как органы власти органы местного самоуправления обладают следующими признаками:
1) наделены полномочиями по решению вопросов местного значения;
2) не входят в систему органов государственной власти;
3) органы местного самоуправления могут быть выборными, так и основанными на иных принципах; могут формироваться населением или его представителями в лице депутатов;
4) обладают правом издания правовых актов;
5) пользуются государственными гарантиями реализации своих полномочий, включая государственное гарантирование исполнения актов органов местного самоуправления.
Изменения, внесенные Законом 2003 года в правила определения структуры органов местного самоуправления, делают актуальным вопрос о соответствии данных положений Закона 2003 года Конституции РФ.
В соответствии с Законом 1995 года наличие только выборных органов было обязательным. Ст. 34 Закона 2003 года устанавливает, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных законом.
В соответствии со ст. 131 Конституции РФ население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.
Поэтому, закрепление на федеральном уровне положения об обязательном наличии в структуре органов местного самоуправления трех органов, указанных в ст. 34 Закона 2003 года органов, явно противоречит Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ в Определении от 5 марта 2009 года № 375-О-О занял неоднозначную позицию. С одной стороны, он указал, что Конституция РФ устанавливает самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления.
С другой стороны, по мнению Конституционного Суда РФ, Конституция РФ исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ и деятельность органов местного самоуправления должна носить законный характер. Тем самым Конституция РФ прямо уполномочила федерального и регионального законодателей на установление организационно-правовых основ осуществления муниципальной власти как одного из уровней публичной власти народа. Самостоятельность местного самоуправления определяется пределами, установленными Конституцией РФ и действующим законодательством.
Соответственно, гарантированное в ст. 131 Конституции РФ право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и процедурам формирования органов муниципальной власти, их полномочиям и т. п.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ. Ранее, некоторые субъекты РФ пытались унифицировать названия органов местного самоуправления. Конституционный Суд РФ указал, что установление единообразных наименований правомерно при условии, что это не препятствует муниципальному образованию устанавливать разнообразную структуру органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления не находятся в подчинении к органам государственной власти, не обязаны выполнять их указания (кроме случаев осуществления отдельных государственных полномочий). Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях, установленных законом (например, по отношению к главе местной администрации, назначаемому по контракту).
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.
Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. Эта норма гарантирует независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти и предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления.
В соответствии с Законом 2003 года возможны следующие модели структуры органов местного самоуправления.
Первая модель. В структуру органов местного самоуправления входят:
- представительный орган, возглавляемый главой муниципального образования;
- глава муниципального образования;
- местная администрация, возглавляемая главой местной администрации, назначаемым по контракту.
Вторая модель. В структуру органов местного самоуправления входят:
- представительный орган, возглавляемый председателем представительного органа;
- глава муниципального образования;
- местная администрация, возглавляемая главой муниципального образования.
Третья модель. В структуру органов местного самоуправления входят:
- глава муниципального образования;
- местная администрация, возглавляемая главой муниципального образования.
Представительный орган отсутствует, его полномочия осуществляет сход граждан.
Данная модель свойственна поселениям, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек.
Четвертая модель. В структуру органов местного самоуправления входят:
- представительный орган, возглавляемый главой муниципального образования;
- глава муниципального образования;
- местная администрация, возглавляемая главой муниципального образования.
Данная модель реализуется в муниципальных образованиях, имеющих статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения.
Пятая модель. Реализация этой модели возможна в поселении, которое является административным центром муниципального района.
В структуру органов местного самоуправления входят:
- представительный орган, возглавляемый главой муниципального образования (возможно, что возглавлять его будет председатель представительного органа, но в этом случае глава муниципального образования - поселения, являющегося административным центром муниципального района - должен быть главой местной администрации муниципального района, а, следовательно, может быть одновременно главой муниципального района, что Законом 2003 года косвенно допускается, но мало вероятно);
- глава муниципального образования;
- местная администрация поселения не образуется, ее функции исполняет местная администрация муниципального района.
В соответствии со ст. 41 Закона 2003 года органы местного самоуправления уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица и являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций. Они подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.
Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Закона 2003 года в соответствии с ГК РФ применительно к казенным учреждениям.
В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ казенное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Таким образом, органы местного самоуправления как юридические лица являются казенными учреждениями, созданными для исполнения муниципальных функций в целях реализации полномочий органов местного самоуправления и финансируемые за счет средств местного бюджета.
Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:
для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;
для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
Следует различать понятия «органы местного самоуправления» и «органы местной администрации». В соответствии со ст. 37 Закона 2003 года в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Поэтому снованиями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.
Деятельность органов местного самоуправления должна быть гласной. Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» регламентирует отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Доступ к информации о деятельности органов местного самоуправления ограничивается только в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. Доступ к информации о деятельности органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами:
1) обнародование (опубликование) органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;
2) размещение органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет;
3) размещение органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;
4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;
5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов местного самоуправления;
6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности органов местного самоуправления;
7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, в том числе и муниципальными правовыми актами.
Информация о деятельности органов местного самоуправления может предоставляться в устной форме и в виде документированной информации, в том числе в виде электронного документа.
Органы местного самоуправления в целях организации доступа к информации о своей деятельности определяют соответствующие структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц.
Органы местного самоуправления для размещения информации о своей деятельности используют сеть Интернет, в которой создают официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем информацией может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация. В случае, если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет, указанная информация может размещаться на официальном сайте субъекта РФ, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. Информация о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район, может размещаться на официальном сайте этого муниципального района. В целях обеспечения права неограниченного круга лиц на доступ к указанной информации в местах, доступных для пользователей информацией (в помещениях органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, других доступных для посещения местах), создаются пункты подключения к сети Интернет.
|
|