|
§ 6. Объекты и субъекты природоресурсного права
Объекты природоресурсных отношений - это те блага, на получение которых направлены действия природопользователя. В природоресурсном праве объектами отношений может являться не только определённый природный ресурс как имущество, но и права пользования этим ресурсом.
Необходимо различать понятия природного блага, природного ресурса и природного объекта. Природные блага - совокупность природных ресурсов и природных условий, которые используются или могут быть использованы человеком. Природные условия (климатические, географические, экологические и др.) определяются совокупностью различных характеристик окружающей среды, отражают её состояние. Поэтому они не могут быть извлечены, отделены от окружающей среды. Природные ресурсы представляют собой совокупность веществ или качеств природных объектов, полезные свойства которых используются или могут быть использованы человеком. Природный объект - ограниченный в пространстве комплекс взаимосвязанных материальных элементов природы естественного происхождения. Объектами природоресурсных отношений могут являться только объекты естественного происхождения, находящиеся в окружающей природной среде, а также природно-техногенные объекты.
Интересы природопользователя направлены на извлечение определённого природного ресурса и могут быть удовлетворены за счёт их добычи из самых разных природных объектов (месторождения, водоёма, лесного участка и т.п.). Поэтому можно говорить о том, что общим объектом природоресурсных отношений является определённый природный ресурс. Вместе с тем в пользование всегда предоставляется не абстрактный ресурс, а указанный в лицензии, решении, договоре, соглашении конкретный, индивидуализированный в определённых границах природный объект. Таким образом, непосредственным объектом природоресурсных отношений является локализованный в пространстве природный ресурс, заключённый в определённом природном объекте.
И непосредственный, и общий объект природоресурсных отношений являются, чаще всего, материальными объектами. Но интересы ре- сурсопользователя могут удовлетворяться и путём использования нематериальных благ. К таким нематериальным объектам (благам) в природоресурсном праве следует отнести информацию о количественных и качественных характеристиках природных ресурсов, местах и условиях их расположения и залегания.
Право собственности на природные ресурсы, рассматриваемое как правовой институт и как совокупность правомочий собственника, занимает ключевое место в природоресурсном праве. Отношения собственности на природные ресурсы включаются в предмет природоресурсного права в той мере, в какой они не урегулированы гражданским правом. Статья 129 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах. Совокупность правых норм природоресурсного права, регулирующих отношения собственности на природные ресурсы, образует право собственности на природные ресурсы в объективном смысле. Право собственности на природные ресурсы в субъективном смысле - совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению недрами, водами, лесами, объектами животного мира и другими природными ресурсами.
Формы права собственности на природные ресурсы закреплены в ст. 9 Конституции РФ, установившей, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Несмотря на то, что среди всех форм собственности на природные ресурсы первой указана частная, большинство природных ресурсов находится в государственной собственности: федеральной собственности или собственности субъектов Федерации. Отдельные природные ресурсы могут находиться в собственности муниципальных образований, юридических и физических лиц.
Федеральная государственная форма собственности установлена природоресурсным законодательством на недра, водные объекты (за исключением принадлежащих на праве собственности субъектам Федерации, муниципальным образования, физическим и юридическим лицам), лесные участки в составе земель лесного фонда, животный мир. Необходимость установления государственной собственности на природные ресурсы определяется тем, что природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов России.
Среди ученых нет единства в вопросе о правовом режиме объектов животного мира, хотя законом они отнесены к государственной собственности. Так, по мнению Д.В. Бугаева, сомнительно наличие у государства в полной мере правомочий собственника - прав владения, пользования и распоряжения объектами собственности. Данная позиция заключается в установлении государственного суверенитета, в обязанности и праве государства на охрану объектов животного мира, которые с точки зрения гражданского права являются бесхозяйными вещами. Аналогичной точки зрения придерживается и Д.Б. Горохов, считая упрощением установление юридически полноценного права собственности на объекты животного мира. Более того, по его мнению, объекты животного мира, находящиеся в состоянии естественной свободы, в принципе не могут быть объектом права собственности. Он предложил вообще отказаться от прямого проецирования гражданско-правового института права собственности на объекты животного мира и обратиться к таким категориям, как «национальное богатство», «всеобщее достояние», «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории», «распространение юрисдикции государства».
Вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» определяют особенности правового режима перечисленных природных объектов. В них указывается, что в отношении территориального моря, дна территориального моря и его недр, промысла живых и неживых ресурсов, а также в отношении других видов деятельности по экономической разведке и разработке исключительной экономической зоны, разведки континентального шельфа и разработки его минеральных и живых ресурсов Российская Федерация осуществляет суверенные права. Эти права являются исключительными в том смысле, что, если Россия не производит разведку или не разрабатывает минеральные или живые ресурсы, никто не может делать это без согласия Российской Федерации.
Природные лечебные ресурсы могут находиться как в федеральной государственной собственности, так и в государственной собственности субъектов Федерации.
Частная и муниципальная формы собственности на природные ресурсы в настоящее время не находят широкого закрепления в природоресурсном законодательстве. В муниципальной собственности, собственности граждан и юридических лиц могут находиться лишь пруды и обводнённые карьеры, расположенные на земельном участке, принадлежащем лицу на праве собственности. Формы собственности на лесные участки вне состава земель лесного фонда определяются в соответствии с земельным законодательством. Муниципальная и частная формы собственности на объекты животного мира, недра, природные лечебные ресурсы природоресурсным законодательством не предусмотрены.
Следует различать оборот природных ресурсов и оборот прав на природные ресурсы. Конкретный природный ресурс обладает свойствами индивидуально-определённой вещи, право пользования ресурсом является имущественным правом. Природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности, исключены из гражданского оборота. Оборот прав на них (например, уступка, переход права ресурсопользования) осуществляется в пределах, установленных природоресурсным законодательством.
Государство в нашей стране может владеть всеми видами природных ресурсов - землёй, недрами, лесами, водами, животным миром, но по некоторым видам природных ресурсов их собственником может быть преимущественно (а порой и только) государство. Отсутствие права собственности у кого-либо на атмосферный воздух не исключает ведущей роли государства в регулировании его охраны, установлении квот вредных выбросов, взыскании им платежей за их превышение и за загрязнение атмосферного воздуха. В научных исследованиях проводится мысль о необходимости объявления права собственности на воздух, что осуществлено в Беларуси, КНР. Однако идея объявления государственной собственности на воздух (воздушное пространство) представляется труднообъяснимой и едва ли имеющей практические последствия, поскольку этот природный ресурс неотчуждаем и лицам может только предоставляться право пользоваться им в тех или иных целях.
Возможность отнесения информации о природных ресурсах к объектам природоресурсных отношений вытекает из содержания ст. 6 Закона «О недрах», которая устанавливает, что геологическое изучение недр, геолого-геофизические работы, другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, являются одним из видов пользования недрами. Отношения, возникающие при этом, направлены на получение информации, являющейся их объектом. Очевидно, что любая информация определённым образом материализована, имеет свой материальный носитель - бумагу, магнитные ленты, диски и т.п. Но из-за этого информация не становится материальным объектом, поскольку важно само содержание информации, даже если материальный носитель не имеет никакой ценности.
Отношения, возникающие в ходе получения такой информации, регулируются природоресурсным законодательством, после чего информация, полученная ресурсопользователем, может становиться объектом гражданско-правового оборота. В этом случае соответствующие отношения регулируются нормами гражданского права с особенностями, предусмотренными природоресурсным правом.
Природоресурсное право устанавливает особенности возникновения права собственности на информацию о природных ресурсах. В соответствии со ст. 27 Закона «О недрах» геологическая и иная информация, полученная пользователем недр за счёт собственных средств, является его собственностью. При недропользовании, осуществляемом на условиях раздела продукции, напротив, вся геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные по её интерпретации и производные данные, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашению, принадлежат на праве собственности государству. Даже в том случае, когда информация о недрах является собственностью недропользователя, на него возлагается обязанность представлять её по установленной форме в уполномоченные государственные органы с определением условий её использования, в том числе и в коммерческих целях.
Нормы, устанавливающие обязанности природопользователей по предоставлению информации об использовании природных ресурсов, о состоянии соответствующих природных ресурсов и объектов, предусмотрены также Водным кодексом РФ (ст. 39), Лесным кодексом РФ (ст.ст. 49, 66).
Объекты природоресурсных отношений целесообразно классифицировать по видам природных ресурсов. Общим объектом водных отношений являются воды, а в качестве непосредственных объектов выступают водные объекты.
Горное законодательство в качестве непосредственных объектов горных отношений называет участки недр, которые предоставляются в пользование в виде горного или геологического отвода. Общими объектами горных отношений будут являться соответствующие минеральные ресурсы (нефть, газ, уголь и др.). Федеральный закон «О континентальном шельфе» выделяет такие общие объекты, как минеральные и другие неживые природные ресурсы, находящиеся на дне континентального шельфа и в его недрах.
Объекты лесных отношений указаны в Лесном кодексе РФ. Общим объектом лесных отношений являются леса, расположенные на землях лесного фонда и землях других категорий. При добыче лесных ресурсов непосредственными объектами будут выступать отдельные природные ресурсы, расположенные в пределах лесного участка: древесина, живица, недревесные лесные ресурсы, пищевые лесные ресурсы и лекарственные растения. В случае использования лесных участков в целях, не связанных с извлечением лесных ресурсов (ведение охотничьего или сельского хозяйства, научно-исследовательская деятельность и др.), непосредственным объектом выступает сам лесной участок, на котором осуществляется соответствующая деятельность.
Природные ресурсы животного мира, как живые организмы, различаются по самим своим природным (естественным) особенностям, обусловленным как их строением, так и средой обитания. Федеральный закон «О животном мире» в качестве объектов животного мира рассматривает организмы животного происхождения или их популяции, находящиеся в состоянии естественной свободы на территории Российской Федерации, а также относящиеся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны России. Общим объектом отношений по использованию объектов животного мира будет являться сам животный мир. К непосредственным объектам отношений по использованию животного мира следует отнести отдельные виды объектов животного мира, названные в природоресурсном законодательстве: 1) сухопутные животные и птицы; 2) водные биоресурсы и др.
Объектами природоресурсных отношений являются природные лечебные ресурсы, порядок использования которых установлен Федеральным законом «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». Непосредственными объектами отношений по использованию природных лечебных ресурсов являются месторождения минеральных вод, лечебных грязей, рапа лиманов и озер, другие природные объекты, используемые для лечения и профилактики заболеваний.
Анализ ст. 4 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» позволяет сделать предположение о том, что им регулируются отношения по поводу использования природного ресурса, который невозможно отнести ни к одному из традиционно рассматриваемых природных ресурсов. Это минеральные ресурсы вод, покрывающих морское дно, включая содержащиеся в морской воде химические элементы и их соединения, другие возможные виды неживых ресурсов. Очевидно, что в рассматриваемом случае нельзя говорить ни о ресурсах недр, ни о водных ресурсах, поскольку содержащиеся в морской воде химические элементы и их соединения не относятся к таким традиционным ресурсам недр, как нефть, уголь, металлические и неметаллические руды. К водным ресурсам минеральные ресурсы не относятся потому, что для водопользователя полезные свойства воды обусловлены исключительно ее химической формулой Н2О и свойствами, а не содержащимися в воде примесями, которые, напротив, ухудшают ее потребительские качества.
Разновидностями природных ресурсов в их широком понимании являются такие энергетические ресурсы, как энергия морских приливов, геотермальных источников и др. Энергетика морских приливов не может являться объектом природоресурсных отношений, поскольку приливно-отливные гидроэлектростанции не потребляют вещественные (живые или неживые) ресурсы морских вод, а лишь преобразуют их кинетическую энергию в другой вид энергии - электрическую. Возникающие при строительстве и эксплуатации приливных электростанций отношения будут регулироваться природоресурсным правом в той мере, в какой строительство и эксплуатация таких электростанций как гидротехнических сооружений оказывает воздействие на водный объект (воды территориального моря, исключительной экономической зоны России). То же относится и к кинетической энергии воздушных потоков, солнечной энергии. Использование геотермальных ресурсов регулируется природоресурсным правом в случаях, когда термальные воды используются в качестве горячей, но все же воды, либо если они используются как природные лечебные ресурсы, а также постольку, поскольку для извлечения термальных вод необходимы бурение и эксплуатация подземных скважин. В этих случаях применяются нормы водного и горного права.
Природоресурсное право наделяет участников общественных отношений способностью выступать в качестве носителей субъективных прав и юридических обязанностей по использованию природных ресурсов. Тем самым они становятся субъектами природоресурсного права, получают потенциальную возможность приобретать права и исполнять обязанности, устанавливаемые нормами природоресурсного права, то есть приобретают природоресурсную правосубъектность.
Субъектами природопользования могут являться лица, отвечающие требованиям, которые устанавливаются природоресурсным законодательством. Право общего природопользования определяет общую природоресурсную правосубъектность лица - его способность иметь права и осуществлять их, нести обязанности по использованию природных ресурсов без специального разрешения. Обычно такое использование ресурса не связано с его добычей. Добыча природного ресурса при общем природопользовании (например, при заборе воды, сборе грибов, ягод и т.п.) допускается только в целях личного потребления.
Общей природоресурсной правосубъектностью наделены все физические лица, вне зависимости от их возраста. Специальная природоресурсная правосубъектность, то есть способность иметь права и обязанности природопользователя, обусловлена тем, что поиск, разведка, добыча природных ресурсов могут осуществляться лицом лишь при условии заключения договора на использование ресурса (наличии лицензии, решения) и возникает у гражданина с момента возникновения дееспособности в полном объеме, у юридического лица - с момента его государственной регистрации.
В ряде случаев для возникновения специальной правосубъектности лицу необходимо наличие (получение) лицензии на осуществление определённого вида деятельности. Так, ст. 9 Закона «О недрах» предусмотрено, что в случае, если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности. В частности, пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивных веществ и захоронению радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов могут быть юридические лица, имеющие выданные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти разрешения (лицензии) на ведение таких работ.
Участники природоресурсных отношений, выступающие на стороне ресурсодержателя, наделены государственно-властными полномочиями. От имени Российской Федерации, её субъектов, муниципальных образований в природоресурсных отношениях участвуют их органы в пределах своей компетенции. Поэтому в природоресурсной правосубъектности можно выделить активную и пассивную правосубъектность.
Активная правосубъектность - это правосубъектность, которой наделены органы, осуществляющие государственно-властные полномочия в сфере природопользования, органы государственной власти и управления. Объём такой правосубъектности определяется нормативными правовыми актами, устанавливающими компетенцию соответствующих государственных органов.
Пассивная правосубъектность - правосубъектность субъектов подчинения в сфере природопользования - природопользователей. Рассматриваемый вид правосубъектности можно назвать «пассивной» в связи с тем, что в отношениях природопользования всегда присутствует элемент административно-правового режима. И это неизбежно, поскольку «конкуренция административно-правовых и частноправовых методов регулирования общественных отношений является одной из главных проблем современной российской правовой системы, наглядно проявляющейся в области охраны и рационального использования природных ресурсов, реализации права собственности на них».
Законодатель выделяет две группы субъектов, участвующих в использовании природных ресурсов: участники природоресурсных отношений, в число которых входят Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица, и ресурсопользователи. Ресурсопользователи - это лица, которым права пользования природными ресурсами предоставлены в порядке, установленном природоресурсным законодательством, то есть на основании лицензии, решения, договора, соглашения.
Субъектов природоресурсного права можно разделить на две группы по их отношению к природным ресурсам. Ресурсодержателем может быть собственник природного ресурса, а также органы, уполномоченные государством, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, осуществлять функции управления использованием природных ресурсов. Кроме физических и юридических лиц, как указывалось, пользователями недр на условиях соглашений о разделе продукции могут являться объединения юридических лиц, не имеющие статуса юридического лица.
Права пользования природными ресурсами могут быть предоставлены лицам в силу закона (право общего природопользования, право собственников и владельцев земельных участков на добычу в их границах общераспространённых полезных ископаемых). В других случаях право природопользования предоставляется на основании административного акта (лицензия, решение), договора, или сложного юридического состава (соглашение, лицензия и др.).
Природоресурсное законодательство выделяет два вида субъектов природоресурсных отношений. Однако существуют и иные участвующие в них лица, которых невозможно отнести ни к одной из перечисленных групп. Это, например, лица, привлекаемые природопользователем для выполнения определённых работ по природопользованию на основе договоров подряда. Имея только финансовые средства, недропользователь может использовать предоставленный ему участок недр, заключив договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием. При этом ответственность за нарушение законодательства о недрах, условий пользования предоставленным участком недр возложена на недропользователя.
Субъекты природоресурсного права для того, чтобы стать ресурсо- пользователями, вступают в отношения по получению лицензий, заключению договоров и др. Представительные органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления территорий проживания коренных малочисленных народов, на которых предполагается проведение работ по использованию природных ресурсов, участвуют в заключении договоров и соглашений в целях защиты прав и интересов таких народов.
Таким образом, субъекты природоресурсного права - это: 1) собственники природных ресурсов и лица, осуществляющие предоставленные им права по управлению использованием природных ресурсов; 2) природопользователи; 3) иные субъекты природоресурсного права, не являющиеся природопользователями, права и интересы которых могут быть затронуты природопользованием.
Право на использование отдельных видов природных ресурсов может быть предоставлено только специальному субъекту природоресурсного права. Так, ст. 9 Закона «О недрах» устанавливает, что пользователями недр для добычи радиоактивного сырья могут быть только юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации. Особый режим установлен природоресурсным законодательством и для субъектов традиционного ресурсопользования. Согласно ст. 4 Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» в организациях, занимающихся добычей алмазов, большинство голосов, учитываемых при принятии решений органами управления организации, должно принадлежать Российской Федерации, ее субъектам, а также организациям, созданным без прямого или косвенного участия иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц.
Коренные малочисленные народы, являясь субъектами природоресурсного права, могут выступать в двух качествах: как субъекты традиционного природопользования и как народы, права и интересы которых могут быть нарушены при осуществлении природопользования другими лицами.
Традиционные земли, природа в целом являются неотъемлемой частью культуры, быта, религии, жизни и главной опорой выживания, существования и развития коренных народов. Как отмечает Ф.Р. Ананидзе, все коренные сообщества имеют и сохраняют полный свод правил различного рода, принятых в отношении владения и сохранения земли в качестве территориальной основы существования такого народа как такового. Развитие техники, новых технологий неизбежно оказывает воздействие на методы хозяйствования и характер промыслов. Но и при этом представители коренных народов не утрачивают своих традиционных навыков, направленных на защиту среды их обитания. Так, оленеводы сопровождают оленьи стада и направляют их по путям, которые обеспечивают оленям необходимый корм, но не приводят к необратимой гибели растительности. Рыболовы стремятся защищать места нерестилищ рыбы от хищнического лова и тем самым сохраняют водные богатства в местах своего проживания для следующих поколений.
|
|