|
§ 1. Отношения, регулируемые водным законодательством, объекты и субъекты водопользования
Термин «вода» многозначен. Прежде всего, это химическое соединение, определяемое формулой H2O. Можно говорить о питьевой, технической, артезианской, сточной воде и т.п. Реже упоминается «тяжелая вода». О воде чаще говорят химики, другие технические специалисты, или же она упоминается в бытовом значении этого слова. Если же речь заходит о правовом регулировании отношений, связанных с использованием воды, её извлечением из природных объектов, обычно употребляется термин «воды».
Водный кодекс РФ не даёт определение вод, хотя и использует этот термин. Водный объект согласно Кодексу - это природный или искусственный водоём, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Под водным режимом понимается изменение во времени уровней, расхода и объёма воды в водном объекте. В более широком смысле водный объект рассматривается как важнейшая составная часть окружающей среды, среда обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биоресурсов, как природный ресурс, используемый человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как объекте права собственности и иных прав. Таким образом, законодатель отошёл от фиксации разграничения понятий «воды - водные объекты» и «вода», определяя лишь понятия «водный объект» и «водный ресурс» как правовые категории.
Водные ресурсы - это поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы. Водное законодательство, как указано в ст. 4 Кодекса, регулирует водные отношения - отношения по использованию и охране водных объектов.
Л.А. Тимофеев, анализируя отношения, регулируемые водным законодательством, справедливо отмечает, что в ст. 4 Кодекса «Отношения, регулируемые водным законодательством» круг водных отношений практически не очерчен. Само понятие («отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения)») законодатель счёл возможным изложить в ст.2 «Водного законодательства». Вместе с тем специально отмечается, что «имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы Кодексом» (ч. 2 ст. 4), и в этом вновь проявляется тенденциозность авторских подходов при создании Водного кодекса. Схожую позицию занимает и В. Данилов-Данильян, отмечая, что этот вариант Кодекса писали озабоченные проблемой собственности юристы, которые ни в водном законодательстве, ни в гидрологии, ни в охране водных объектов, ни в водопользовании не разбираются.
Имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы Кодексом. Нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Федерации, должны соответствовать Кодексу.
Эти нормативные положения влекут за собой два вывода. Во-первых, нормы Водного кодекса РФ опосредуют отношения, связанные именно с водными объектами и водами, но не с любой водой. Из сферы его правового опосредования исключаются отношения, возникающие в связи с использованием воды, находящейся вне водных объектов.
Во-вторых, водное законодательство включает в себя нормы не только водного права (по использованию водных объектов), но и экологического права (по их охране). Действительно, в ст. 3 Кодекса установлены такие принципы водного законодательства, как значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека; приоритет охраны водных объектов перед их использованием; сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами.
Такое нормативное установление порождает ряд вопросов. Если нормы водного законодательства регулируют в том числе отношения по охране вод (а нормы горного, лесного законодательства и законодательства о животном мире - отношения по охране соответственно недр, лесных ресурсов и объектов животного мира), то оказывается, что экологическое право в большей мере основано на совокупности норм, содержащихся в горном, водном, лесном законодательстве. Законодатель во многих нормативных актах говорит о самостоятельности горного, водного, лесного, других отраслей законодательства, не отождествляя их с экологическим. Поэтому правильнее было бы говорить о самостоятельности перечисленных правовых институтов в рамках природоресурсного права и о наличии в соответствующих нормативных актах норм экологического законодательства, составляющих в совокупности экологическое право.
Водное право регулирует отношения, связанные с использованием вод, находящихся только в водных объектах. Вода, добытая из водного объекта, уже не является водным ресурсом, а становится имуществом. Поэтому любые отношения по использованию воды, извлечённой из водных объектов, регулируются гражданским, санитарным и иным законодательством.
В сферу действия водного права включаются как публичноправовые, так и частноправовые отношения. По мнению Т.Г. Калиниченко, отношения, лежащие в сфере публично-правового регулирования, - это публично-правовые договоры водопользования, отношения, связанные с ограничением оборотоспособности прудов и обводнённых карьеров и водных ресурсов, публично-правовые основания возникновения прав на водные объекты и их водные ресурсы, а также переход прав собственности на водные объекты - пруды, обводнённые карьеры и водные ресурсы, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, к иным субъектам, охрана вод, ведение мониторинга водных объектов, государственный водный реестр, водный контроль и т.д.
Гражданским, земельным и водным законодательством регулируются отношения по использованию прудов и обводнённых карьеров. Причём водное законодательство применяется к ним лишь в той мере, в какой эти отношения не урегулированы гражданским и земельным законодательством.
Л.А. Заславская, анализируя соотношение горного и водного законодательства, отмечает споры о том, каким законодательством регулируются отношения по использованию подземных вод, и указывает на необходимость разграничения горного и водного законодательства в области регулирования подземного водопользования. Неразрывная связь подземных вод и вмещающих их недр очевидна. Правовое регулирование использования подземных вод осуществляется нормами горного права, поскольку согласно ст.ст. 5, 9, 10 Водного кодекса РФ, право пользования подземным водным объектом возникает и прекращается в соответствии с законодательством о недрах, при этом границы подземных водных объектов определяются в соответствии с горным законодательством. Поэтому ст. 11 Кодекса предусматривает, что для забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые, являющихся природными лечебными ресурсами, термальных вод, а также для проведения геологического изучения, геофизических, геодезических, гидрографических, водолазных работ заключения договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование не требуется.
На воды, расположенные в пределах континентального шельфа и исключительной экономической зоны России, суверенитет государства не распространяется, следовательно, отношения по использованию этих вод водным законодательством не регулируются. К ним применяются нормы российского законодательства о континентальном шельфе и исключительной экономической зоне. Правовой режим вод открытого моря устанавливается нормами международного права.
Объекты и субъекты водных отношений. Под объектами, подлежащих правовому регулированию общественных отношений, в теории права понимаются блага, на получение (достижение) которых направлены эти отношения. В водном праве имущественные и иные интересы водопользователей удовлетворяются путём использования водных объектов.
Поверхностные и подземные водные объекты могут полностью находиться на территории России либо располагаться на территории двух и более государств. В последнем случае такие водные объекты носят название трансграничных и их правовой режим устанавливается не только Водным кодексом РФ, но и законодательством Российской Федерации о государственной границе и международными договорами. Основным международным правовым актом, регулирующим такие отношения, является Международная Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озёр 1992 г.
В соответствии со ст. 5 Водного кодекса РФ водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических и других особенностей подразделяются на поверхностные и подземные водные объекты. Законодатель пошёл по пути прямого указания на виды поверхностных водных объектов, которые могут находиться в частной собственности (пруды и обводнённые карьеры, находящиеся на частных земельных участках). Но определение данных водоёмов в Кодексе отсутствует, что может способствовать недобросовестному приобретению в частную собственность небольших озёр или малых водохранилищ. Кроме того, следует иметь в виду, что многие искусственные водоёмы возникают на месте естественных. Небольшое озеро, превращённое в искусственный водоём, может оказаться в частной собственности. Впрочем, согласно ст. 42 Водного кодекса РФ работы по изменению и обустройству природного водоёма и водотока проводятся при условии сохранения естественного происхождения водных объектов.
Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. К поверхностным водным объектам относятся: 1) моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и др.); 2) водотоки (реки, ручьи, каналы); 3) водоёмы (озёра, пруды, обводнённые карьеры, водохранилища); 4) болота; 5) природные выходы подземных вод (родники, гейзеры); 6) ледники, снежники.
Следует отметить, что в Кодексе отсутствует различие между понятиями «пруд» и «водохранилище», притом что пруды при определённых обстоятельствах могут переходить в частную собственность. Это порождает риск принятия такого рода решений относительно водохранилищ.
В водотоках воды находятся в состоянии непрерывного движения. В основу разграничения водотоков и водоёмов положена скорость движения воды (водообмена). Если в водотоках вода движется непрерывно, то в водоёмах находится в состоянии замедленного водообмена. Ледники и снежники являются естественными скоплениями соответственно льда и снега, образовавшихся за счёт влаги атмосферного воздуха. Они находятся на земной поверхности в течение всего времени года. Если снежники в силу их физических особенностей неподвижны, то ледники обладают способностью к перемещению.
Береговая линия (граница водного объекта) определяется для:
1) моря - по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива;
2) реки, ручья, канала, озера, обводнённого карьера - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом;
3) пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды;
4) болота - по границе залежи торфа на нулевой глубине.
Правовой режим внутренних морских вод и территориального моря установлен Федеральным законом «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». В соответствии с ним внутренние морские воды Российской Федерации - это воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря России, и являющиеся составной частью территории государства. Такими исходными линиями являются линии наибольшего отлива вдоль берега, указанные на официально изданных в Российской Федерации морских картах.
Кроме того, к внутренним морским водам относятся воды: портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей через наиболее удалённые в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов; заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат России, до прямой линии, проведённой от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили; исторически принадлежащих России заливов, бухт, губ, лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили.
Территориальное море Российской Федерации - примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от линии наибольшего отлива вдоль берега.
Такими линиями также могут быть: прямая исходная линия, соединяющая наиболее удалённые в сторону моря точки островов, рифов и скал в местах, где береговая линия глубоко изрезана и извилиста или где имеется вдоль берега и в непосредственной близости к нему цепь островов; прямая линия, проводимая поперек устья реки, непосредственно впадающей в море, между точками на её берегах, максимально выступающими в море при наибольшем отливе; прямая линия, не превышающая 24 морские мили, соединяющая точки наибольшего отлива пунктов естественного входа в залив либо в пролив между островами или между островом и материком, берега которых принадлежат России; система прямых исходных линий длиной более чем 24 морские мили, соединяющих пункты естественного входа в залив либо в пролив между островами или между островом и материком, исторически принадлежащими России.
Иная ширина территориального моря может быть установлена путём проведения делимитации территориального моря между Российской Федерацией и государствами, побережья которых противолежат побережью России или являются смежными с ёе побережьем. Внутренней границей территориального моря являются исходные линии, от которых отмеряется ширина территориального моря.
К подземным водным объектам относятся: водоносный горизонт - воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи; бассейн подземных вод - совокупность водоносных горизонтов, расположенных в недрах. Границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах.
Каналы, согласно Водному кодексу РФ признаются водными объектами. Однако неясен правовой режим каналов, расположенных на территории земельных участков, принадлежащих лицам на праве частной собственности и используемых для орошения, обводнения, водоснабжения и т.д.
Статья 6 Водного кодекса РФ устанавливает правовой режим водных объектов общего пользования (общедоступных водных объектов). К ним относятся поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд (право общего водопользования, или публичный водный сервитут). Использование таких водных объектов осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом Правительством РФ, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд.
Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы составляет 20 метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьёв, протяжённость которых от истока до устья не более 10 километров, для которых ширина береговой полосы составляет 5 метров. Береговая полоса болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) и иных водных объектов не определяется.
Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.
Вода в природе находится в постоянном движении, перемещается по поверхности земли и в недрах, происходит её кругооборот в природе. Поэтому к водным объектам неприменимо во всей полноте понятие владения. Собственник в полной мере не может осуществлять в отношении водных объектов не только правомочие владения, но также пользования и распоряжения. Известная мудрость гласит, что в одну реку нельзя войти дважды.
Предметом водных отношений может являться как водный объект в целом, так и его часть. В отличие от этого, предметом права собственности по Водному кодексу РФ может выступать только водный объект в целом (река, водоём и т.п.).
Законодатель учёл имевшиеся в этой области наработки российской юридической науки XIX в. Так, одно из разъяснений Гражданского Кассационного Департамента Правительствующего Сената в Российской империи гласило: «Течение реки состоит в беспрерывном обмене водных частиц, в естественном состоянии непрерывного движения и обмена должна рассматриваться река как объект права, и в этом смысле право владения рекой нельзя превращать в право на самую массу воды, беспрерывно меняющуюся».
Водные объекты могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной и частной (юридических и физических лиц) собственности. Пруды и обводнённые карьеры могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной и частной собственности, если они расположены на земельных участках, принадлежащих на праве собственности соответствующим субъектам. Водное законодательство устанавливает презумпцию государственной собственности в отношении водных объектов: водные объекты, не находящиеся в частной, муниципальной собственности или собственности субъектов Федерации, находятся в федеральной собственности. Формы собственности на подземные водные объекты определяются законодательством о недрах.
Пруды и обводнённые карьеры имеют специфический правовой режим. Право собственности Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования, физического или юридического лица на пруд, обводнённый карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на земельный участок, в границах которого они расположены. Согласно ст. 261 Гражданского кодекса РФ право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения, если иное не предусмотрено законом. Поэтому пруды и обводнённые карьеры являются принадлежностью земельного участка и следуют его судьбе.
Под земельными участками, в границах которых расположены пруд, обводнённый карьер, в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» понимаются земельные участки, в состав которых входят земли, покрытые поверхностными водами, в пределах береговой линии. Такие водные объекты могут отчуждаться в соответствии с гражданским и земельным законодательством. Не допускается их отчуждение без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводнённого карьера.
Правовой режим прудов и обводнённых карьеров совпадает со статусом общераспространённых полезных ископаемых и древеснокустарниковой растительности, что упрощает использование данных водных объектов, расширяет права собственников и владельцев земельных участков и способствует их более активному вовлечению в гражданский и хозяйственный оборот.
Статья 130 Гражданского кодекса РФ, помимо перечисления имущества, признаваемого недвижимым, указывает на такие признаки недвижимого имущества, как прочная связь с землёй и невозможность их перемещения без нанесения несоразмерного ущерба их назначению. Следовательно, водные объекты (поверхностные и подземные) стоило бы признать недвижимым имуществом. Однако законодатель пошёл иным путём, исключив из перечня недвижимого имущества в рассматриваемой статье водные объекты. Известное противоречие при этом заключается в том, что участки недр признаются гражданским законодательством недвижимым имуществом. Следовательно, и подземный водный объект, например воды, заключённые в участке недр, как единое целое, является недвижимым имуществом. При этом неясно, почему же не признаётся недвижимым имуществом поверхностный водный объект.
Водные объекты (кроме прудов и обводнённых карьеров, находящихся в муниципальной собственности или собственности физических или юридических лиц) находятся в федеральной государственной собственности, поэтому их оборот (продажа, залог, совершение иных сделок, направленных на их отчуждение) запрещен. Допускается только оборот прав на водные объекты.
Согласно ст. 7 Водного кодекса РФ субъектами водных отношений являются Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. В Кодексе не отмечается национальность (принадлежность) юридических и физических лиц, однако можно предположить, что ими могут быть как российские, так и иностранные физические и юридические лица. Не видно никаких препятствий к тому, чтобы в качестве субъектов водных отношений могли выступать и лица без гражданства. От имени Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований в водных отношениях выступают соответственно органы государственной власти России, органы государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления в пределах своих полномочий.
|
|