Перечень всех учебных материалов
Государство и право
Демография
История
Международные отношения
Педагогика
Политические науки
Психология
Религиоведение
Социология
Миграция и миграционная политика России: тенденции и противоречия
Рязанцев С.В.
(Отдел социальной демографии Института социально-политических исследований РАН, Москва)
Место России в системе глобальной миграции. Международная миграция в современном обществе является довольно значимым явлением с точки зрения масштабов (по данным ООН в 2000 г. в мире в общей сложности насчитывалось 174,8 млн. мигрантов), а также социальноэкономических и политических последствий для стран и регионов. Пре обладающим направлением современной миграции стали перемещения населения из беднейших развивающихся стран в экономически развитые государства. Масштабы миграционных процессов в мире имеют тенденцию к постоянному увеличению - в них вовлекается все большее число людей. В частности только за 2000 г. количество мигрантов выросло на 20,8 млн. человек, или примерно на 13,5% по сравнению с 1990 г.
По абсолютному объему иммиграции Россия достаточно прочно обосновалась среди лидеров. По доступным нам данным международных сопоставлений в 1990-2000 гг. Россия заняла второе место в списке стран - крупнейших миграционных реципиентов с показателем 13,3 млн. человек. Наша страна уступила «пальму первенства» только США, куда прибыло около 35,0 млн. иммигрантов. По относительным показателям иммиграции Россия оказалась также на третьем месте в мире, приняв за период 1989-2002 гг. 54 иммигранта на 10 тыс. жителей. Впереди только Германия - 142 иммигранта, но при этом Россия опережает США - 32 иммигранта на 10 тыс. человек.
Миграция определяется в большинстве своем причинами объективного порядка. В мировой экономике обозначились два экономических полюса, между которыми возникает основной тренд миграционных потоков - богатый Север и бедный Юг. Показатель ВНП на душу населения в начале XXI веке составлял в Люксембурге 41,2, США - 31,9, Швейцарии - 28,8, Канаде - 25,4 тыс. долларов. Состояние троих богатейших людей планеты - американских бизнесменов Б.Гейтса, П.Аллена, У.Баффита превышает ВНП наименее развитых стран мира с населением 600 млн. человек.
Россия занимает промежуточное положение между этими социально-экономическими полюсами - она своеобразная транзитная страна, активно вовлеченная в процесс международной миграции населения. С одной стороны, россияне активно осваивают самые отдаленные страны планеты, участвуя в разнообразных видах миграционного движения. С другой стороны, территория России привлекательна для мигрантов из менее развитых стран Азии и Африки, государств СНГ. Кроме того, часть мигрантов из стран «третьего мира» рассматривает территорию
России как перевалочный пункт, своеобразную транзитную зону для дальнейшей миграции в экономически развитые страны Запада.
В системе современных глобальных миграционных трендов Россия стала, и наверняка будет оставаться в перспективе довольно крупным миграционным реципиентом по двум причинам. Внутренняя причина - территория страны относительно слабо заселенна, с 1993 г. в стране отмечается депопуляция, а в ближайшей перспективе будет сокращаться и численность трудовых ресурсов, параллельно с этим растут потребности рынка труда в рабочей силе. Внешняя причина - Россия испытывает довольно мощный «демографический пресс» со стороны некоторых развивающихся стран бедного «Юга» с большой численностью населения (Китая и других стран Азии, среднеазиатских государств СНГ). Именно поэтому, Россия в принципе не может оставаться изолированным государством и абсолютно не допускать на свою территорию мигрантов (хотя подобные точки зрения озвучиваются некоторыми политиками). Очевидно, что потребность в иммигрантах есть, и она будет возрастать параллельно с усугублением демографических проблем.
Внешняя миграция. Миграционный прирост России на протяжении 1990 г. имел тенденцию к сокращению не только в абсолютных цифрах, но и в своем вкладе в общий прирост населения. В 2003 г. миграционный прирост составил 93 тыс. человек, что только на 10% компенсировало депопуляцию населения в стране. Миграционный прирост населения России в настоящее время полностью обеспечивают страны СНГ и Балтии. Количество иммигрантов, прибывших из стран бывшего СССР, достигло своего максимума в 1994 г. Рост был обусловлен возможностями рынка труда России и выталкивающими факторами в самих государствах СНГ социально-экономического и этно-политического характера. Например, некоторые страны СНГ приняли законы о гражданстве, исключающие двойное гражданство, что активизировало репатриацию русских.
Во второй половине 1990-х гг. количество иммигрантов из стран бывшего СССР начало сокращаться. В 2000 г. количество прибывших иммигрантов сократилось до 350 тыс. человек - это в 3 раза меньше, чем в 1994 г. По итогам 2003 г. число иммигрантов из СНГ и Балтии еще более сократилось и составило 177,3 тыс. человек. Сдерживающее влияние на приток населения в Россию оказывала, с одной стороны, череда неблагоприятных факторов в самой России, а с другой стороны - улучшение ситуации в других постсоветских странах. На миграциях последних лет неблагоприятно отразилось резкое ужесточение порядка приема мигрантов из стран СНГ в России. Согласно новым законам о гражданстве и о пребывании иностранцев мигранты из СНГ (кроме уроженцев России) были лишены каких-либо преференций в отношении оформления вида на жительство и гражданства России.
Для того, чтобы взвесить внешнюю и внутреннюю миграционную компоненту в России нами были использованы данные о масштабах миграционного оборота. Его показатель стабильно сокращался на протяжении 1994-2003 гг. - в общей сложности спад составил 6,7 раза. Вклад внешней миграции в общий прирост сократился с 19% до 5% (табл. 1).
Таблица 1. Миграционный оборот (сумма прибытий и выбытий) внутрироссийских миграций населения в 1994-2003 гг., тыс. перемещений
Рис. 1. Динамика миграционного оборота в России в 1994-2003 гг.
Рис. 2. Структура миграционного оборота России в 1994-2003 гг.
Внутренняя миграция. Абсолютные масштабы миграционных потоков в России продолжают сокращаться. Если в 1994 г. оборот внутренний миграций (сумма прибытий и выбытий) составил более 7,8 млн., то по итогам 2003 г. - всего 4,3 млн. - сокращение в 1,8 раза. Объемы внешней миграции также имели тенденцию к сокращению - в 1994 г. миграционный оборот составил 1,5 млн. человек, по итогам 2003 г. - 223 тыс. человек, т.е. сократился в 6,7 раза.
В структуре миграционного оборота доминирующее положение в настоящее время занимает внутренняя миграция - на нее приходится примерно 95% миграционного оборота населения страны. Роль внутренних миграций в формировании миграционных потоков постоянно росла, начиная с середины 1990-х гг. по мере сокращения миграционного притока из республик бывшего Советского Союза. В общей структуре миграционных потоков в России более половины (в 2003 г. - 53,2%) всех перемещений населения приходится на внутрирегиональную миграцию, как правило, это миграция на небольшие расстояния, преимущественно из сельской местности в города. Межрегиональные перемещения населения постепенно увеличивает свою долю в миграционном потоке населения, достигнув в 2003 г. около 42%.
Главным направлением пространственного перемещения населения внутри страны стала «центростремительные» миграционные потоки, или так называемый «западный дрейф» населения - движение из северных и восточных регионов страны (Сибири, Дальнего Востока, Европейского Севера) в центральные и юго-западные регионы (Северный Кавказ, Центральную Россию). Территория России по показателю результативности внутренней миграции разделилась на две зоны. Первая зона объединяла регионы, притягивающие мигрантов, т.е. имевшие положительное сальдо миграции (Центральный, Северо-Западный и Южный федеральные округа). Вторая зона - территории, отдающие мигрантов, т.е. имевшие отрицательное сальдо миграции (Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный федеральные округа).
Перспективы демографического развития России. На протяжении последних двенадцати лет Россия ежегодно теряла за счет превышения смертности над рождаемостью примерно 800-900 тыс. человек. Со времени наступления депопуляции в стране происходит также сокращение численности населения. Согласно прогнозу Российского комитета по статистике население страны на начало 2011 г. составит в среднем около 138 млн. человек. Сокращаться будет не только население, но и трудовые ресурсы в стране. С наступлением 2006 г., начнется устойчивое сокращение трудоспособного населения, обусловленное резким падением рождаемости. В 2010 г. численность населения России в трудоспособном возрасте станет меньше на 3,6 млн. человек по сравнению 2006 г.
В стране, набирающей темпы экономического развития, в ближайшие годы возникнет серьезный дефицит трудовых ресурсов. Эта ситуация не стыкуется с задачей удвоения ВВП, которая была поставлена президентом России.
Для покрытия острого дефицита трудовых ресурсов, заселения приграничных и слабо освоенных территорий России необходимо дополнительное население. В центральных районах страны давно иссякли переселенческие ресурсы. Более того, часть этих регионов сама нуждается в оздоровлении демографической ситуации и привлечении мигрантов. Стало быть, дополнительное население для России, в том числе трудоспособное, может быть приобретено только извне, т.е. за счет иммиграции. Существует два варианта покрытия дефицита трудовых ресурсов за счет внешней миграции. Первый - использование труда привлеченных иностранных граждан на временной основе (без переселения) и второй - рост численности населения за счет переселения на постоянное место жительства. Россия могла бы сочетать данные варианты, привлекая на постоянное место жительства соотечественников из СНГ и компенсируя недостаток трудовых ресурсов за счет временных трудовых мигрантов из этого региона и некоторых стран Азии.
Противоречия миграционной политики России. В этой, казалось бы, очевидной ситуации в стране сложилась парадоксальная ситуация - существует полное противоречие между Концепцией демографического развития и практикой регулирования миграционных процессов. С одной стороны, Президент и Правительство страны неоднократно декларировали необходимость привлечения в Россию мигрантов, важность и неизбежность решения демографических проблем в стране за счет миграции.
Более того, впервые в новейшей истории России в 2001 г. была принята Концепция демографического развития страны на период до 2015 г. (Распоряжение правительства РФ от 24 сентября 2001 г. № 1270- р). В ней целями демографического развития России заявлена «стабилизация численности населения и формирование предпосылок к последующему росту», «регулирование миграционных потоков в целях, замещения естественной убыли населения». В качестве приоритетов демографического развития в области миграции и расселения провозглашаются: «необходимость привлечения иммигрантов в Россию, в первую очередь из государств - участников СНГ, а также Латвии, Литвы, Эстонии», «проведение комплекса правовых, организационных и финансовых мер, направленных на легализацию и адаптацию иммигрантов», «разработка мер, направленных на повышение территориальной мобильности рабочей силы» и т. п.
Таким образом, на первый взгляд, Концепция демографического развития России обозначает абсолютно адекватные времени цели: «России жизненно необходимы мигранты!». Данную точку зрения разделяют многие ведущие ученые и эксперты в вопросах миграции населения. Однако на уровне практики регулирования миграции в России сложились и существуют явные противоречия с концептуальной идеей демографического развития страны.
Необходимо признать, что в настоящее время сложились явные противоречия между Концепцией демографического развития и практикой регулирования миграционных процессов проявляются на трех уровнях - государства, регионов и человека, выражающиеся в широком распространении неформальных практик в данной сфере, отвлекающих значительные экономические и социальные ресурсы, ущемляются права мигрантов. Обоснуем эти уровни подробнее.
Макроуровень (или уровень государства) - это несоответствие нормативно-законодательных актов федерального уровня и действий федеральных властей в сфере миграционной политики принятой Концепции демографического развития России. В свою очередь это выражается в нескольких противоречиях:
- во-первых, Концепции демографического развития не соответствует принятая несколько позже (в 2003 г.) Концепция регулирования миграционных процессов в России;
- во-вторых, нормативно-законодательных актов, задающих «правила игры» в сфере регулирования миграции в России (например, Закона о гражданстве и т.п.) не соответствуют Концепции демографического развития России;
- в-третьих, реорганизация Миграционной службы России и передача ее функций МВД - неэффективное мероприятие, означающее регресс или «шаг назад» в сфере формирования миграционной политики в России, что практически свело миграционную политику исключительно к функциям контроля над потоком мигрантов. При этом миграционную политику следует понимать гораздо более широко. Миграционная политика представляет собой систему общепринятых на уровне идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего, государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно-историческим условиям страны, предполагают достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества.
Мезоуровень - противоречия, существующие на уровне регионов России в законодательном пространстве, общественно-политическом сознании.
С одной стороны, отмечается рассогласование деятельности в области нормативно-законодательного регулирования миграции населения, властей некоторых регионов страны с действиями федеральных властей. Порой региональные власти принимают законы, противоречащие федеральному законодательству, а их затем отменяет Конституционный суд. Федеральные власти «закрывают глаза» на нелегитимные действия региональных властей. Наиболее яркий пример - Москва и Краснодарский край с их достаточно жесткой системой регистрации мигрантов, или Ставропольский край с его иммиграционным Кодексом, существенно ограничивавшим права не только внешних мигрантов, но граждан России.
С другой стороны, отмечается активное использование региональными властями, политическими партиями и кандидатами в губернаторы «миграционной тематики» в политических целях, наблюдается прямая или скрытая поддержка радикально настроенных политических партий и общественных объединений в регионах, выступающих против мигрантов и защищающих интересы коренного населения. Наиболее яркими примерами в этой связи являются регионы Юга России, в частности Краснодарский край.
Микроуровень (или уровень отдельного человека) - наиболее близкие простым людям противоречия Концепции демографической политики и практики регулирования миграции.
Во-первых, в России получили широкое распространение неформальных практик в виде взяточничества (поборов) с мигрантов со стороны чиновников и сотрудников милиции, которые работают в непосредственном контакте с людьми. В стране государственными служащими на местах искусственно созданы препятствия и возведены необоснованные барьеры к получению гражданства, регистрации по месту жительства и месту пребывания, получению работы, доступа к социальным услугам (образованию, здравоохранению, дошкольному воспитанию и пр.). В этой ситуации буквально процветают фирмы, которые за относительно небольшую плату готовы оказать помощь в регистрации по месту пребывания и жительства, получении разрешения на работу и пр.
Во-вторых, на бытовом уровне практически в России процветает национализм, мигрантофобия, ксенофобия и нетерпимость к отдельным национальным группам мигрантов со стороны не только радикальных политических партий и организаций, но и коренного населения, что находит выражение в фактах бытового национализма и ксенофобии в отношении этнических мигрантов со стороны экстремистки настроенной молодежи, совершения преступлений в отношении этнических мигрантов, граффити на стенах домов и пр.
Полагаем, что все три указанных выше уровня проявления противоречий требуют детального изучения и оценки, как по вопросам причин возникновения, так по формам существования и масштабам проявления. Их детальный анализ позволит разработать реальные рекомендации по снятию этих противоречий и формированию адекватной практики регулирования миграционных процессов в России.
Основные направления совершенствования системы регулирования миграции в России.
1. Совершенствование статистического учета. Как это ни странно прозвучит, но мы до сих пор не имеем точного представления о том, сколько в стране мигрантов. Поскольку не все формы миграции учитываются и осязаемы статистикой. Здесь масса работы и можно привести много детальных рекомендаций. Ключевой приоритет - наладить учет временной трудовой миграции как самого массового потока, создать единый банк данных (регистр) о мигрантах в МВД, который должен включать информацию обо всех легально пребывающих мигрантов в регионах независимо от сроков пребывания. Банк данных должен быть единым для крупных городов и их ближайшего окружения (например, Москвы и Московской области).
2. Привлечение иммигрантов на постоянное место жительства в Россию. Назрела необходимость обозначить приоритет в отношении формирования постоянного населения страны. Для этого нужно привлекать мигрантов в Россию следует в первую очередь из стран СНГ, где проживает значительное количество русскоязычного населения (русских и представителей других народов России). Именно эти люди - это наш спасительный «миграционный потенциал», на который мы должны опираться в первую очередь. Однако, чтобы привлечь этих людей сегодня нужно не только декларации, необходимо создать благоприятные условия для их переселения. Они поедут, если будут уверены в двух вещах: первое - смогут получить гражданство в упрощенном режиме, второе - будут иметь перспективу покупки (обмена) жилья. Поэтому необходима дальнейшая работа над поправками к закону о гражданстве для соотечественников и участие Российского государства в системе межгосударственной продажи (обмена) жилья в странах СНГ. Еще одна наша целевая группа в вопросах миграционной политики - это студенты из стран СНГ, которые завершили обучение в ВУЗах России. Они должны иметь возможность получить гражданство автоматически без всяких условий, в том числе наличия регистрации. Студенты из СНГ - это наш приоритет, на ближайшее время, это квалифицированная и адаптированная к нашим условиям рабочая сила, в которую не нужно вкладывать много средств, которая готова жить в России, необходимо дать шанс этим людям остаться здесь.
3. Разработка эффективных экономических рычагов регулирования притока мигрантов, прибывающих на постоянное место жительства в Россию из других регионов России и зарубежных стран.
Назрела острая необходимость пересмотреть кардинально подход к регулированию внутренней миграции, поставив во главу угла не столько административные меры (ограничение регистрации), сколько экономические меры управления миграцией. Отток из неблагополучных регионов в более успешные будет продолжаться в условиях рыночных отношений до тех пор, пока не будут сокращены диспропорции в социально-экономическом развитии между регионами России. Сгладить эти разрывы можно через перераспределение средств, полученных от налогов, сборов за регистрацию и трудовую деятельность легальных мигрантов из принимающих регионов в отдающие территории. Однако, прежде необходим вывод из тени регистрации мигрантов, включая временных трудовых мигрантов. Например, миграционный приток можно регулировать экономическими мерами, путем введения налога на покупку жилья иногородними и иностранными гражданами. Полученные за счет введения этой меры средства могут направляться на оказание финансовой помощи регионам и вкладываться в виде инвестиций в развитие экономики регионов страны, которые отдают мигрантов.
Региональным властям требуется увязывать региональные миграционные программы с другими направлениями социальноэкономической политики, прежде всего, поддержки молодежи в вопросах обеспечения жильем, создания рабочих мест и повышения уровня заработной платы, которая активно покидает регионы, не найдя применения собственным силам и знаниям, не имея перспектив для заработков или получения жилья. Это позволит создать условия для социальноэкономической реализации потенциальных мигрантов и предотвратит отток населения из приграничных регионов страны.
4. Создание условий для обеспечения баланса трудовых ресурсов за счет привлечения временных трудовых мигрантов. Целесообразно создание центров, оказывающих услуги по краткосрочному обеспечению фирм работниками - мигрантами. Особенно это относится к специалистам редких профессий, привлечение которых на длительные сроки не выгодно. При Центрах могут быть созданы пункты временного проживания, они будут нести ответственность за социальное обслуживание мигрантов и т.д. Существующие квоты на привлечение иностранной рабочей силы создает почву для коррупции, произвола и поборов с мигрантов. Контроль осуществляется над 10-15% трудовых мигрантов, тогда как 85-90% мигрантов обращаются за регистрацией к криминальным фирмам, осуществляющих регистрацию; недобросовестных представителей милиции, занятых поборами с мигрантов и предпринимателей, наживающихся на их бесправии (таких мигрантов не менее трети).
Для определения реальных потребностей рынка труда следует провести амнистию всех нелегальных мигрантов в России. В течение одного года отменить действие квот на привлечение иностранной рабочей силы. Эти меры позволят понять и оценить реальные масштабы трудовой миграции в стране. Необходимо, чтобы разрешение на работу выдавала служба занятости по уведомительному представлению работодателей с уплатой пошлины.
Процедура получения разрешения и других необходимых документов, как работодателем, так и работником должна быть упрощена (например, необходимо ввести практику «одного окна» и жестко ограниченного срока для чиновника в отношении рассмотрения дела - максимум 10-15 дней, срок необходимой регистрации мигрантов по месту пребывания напротив повысить до 7-10 рабочих дней). Должен быть облегчен порядок регистрации. Ныне, чтобы законно пройти повторно регистрацию, необходимо выехать за пределы России и по возвращении получить миграционную карту. Эти затраты многократно превышают стоимость фальшивой карты. Подобные карты свободно продаются на всех вокзалах. За такую карту иммигрант платит 400-500 руб., столько же, сколько и за повторную регистрацию. Чтобы законно мигранту получить карту необходимо понести существенные транспортные расходы.
5. Оптимизация процесса регистрации временных мигрантов. Необходимо организовать информационную работу по доведению до мигрантов правил регистрации, проживания и работы в столице через все возможные каналы: телевидение, радио, газеты, информационные табло и стенды в городе. Наглядная информация должна размещаться на автобусных остановках, вокзалах, метро и других местах массового скопления мигрантов. Желательно данную информацию дублировать на основных языках стран, из которых происходят основные потоки трудовых мигрантов. Только в Москве действует несколько десятков или сотен фирм и стихийных участников на теневом рынке услуг по незаконной регистрации, предоставлению поддельных миграционных карт и разрешений на работу. Введение уголовного наказания за подделку документов, в комплексе с мерами по выведению регистрации из тени позволит сократить рынок теневых услуг в сфере регистрации.