|
5.2. Территория муниципального образования
Наличие территории является необходимым элементом статуса муниципального образования, так как местное самоуправление осуществляется только в его границах.
Следует иметь в виду, что административно-территориальное деление субъекта РФ и деление его территории на территории муниципальных образований могут не совпадать. То есть, границы административно-территориальных единиц могут не совпадать с границами муниципальных образований. Поэтому следует различать понятия «территория административно-территориальной единицы» и «территория муниципального образования». Вопросы административнотерриториального устройства субъектов РФ находятся в их исключительном ведении и могут решаться самостоятельно без согласования с кем бы то ни было. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 Закона 2003 года. Таким образом, система территориального устройства местного самоуправления находится теперь под нормативным воздействием Закона 2003 года, а система административного устройства субъекта Федерации регулируется региональным законодательством.
Необходимо разграничить понятия «административно-территориальное устройство» и «административно-территориальная единица» и соответственно «муниципальное устройство» и «муниципальное образование». Первые два подразумевают лишь территориальную организацию субъекта РФ, а муниципальное устройство связано с организацией местного самоуправления и в его основе лежат экономические, финансовые, социальные и иные интересы населения соответствующей территории. Поэтому следует различать «район» и «муниципальный район», «город» и «городской округ», «сельский населенный пункт» и «сельское поселение», «поселок городского типа» и «городское поселение», «населенный пункт» и «поселение», хотя по территории они могут и совпадать.
Как указал Конституционный Суд РФ, определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, относится к ведению субъектов РФ и может быть различным в зависимости от исторических и иных местных традиций того или иного субъекта РФ; при этом территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административнотерриториальным делением; определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления. Реализуя конституционные положения о местном самоуправлении, органы государственной власти субъектов РФ и муниципальные образования во всяком случае обязаны находить адекватные и легитимные решения исторически сложившихся, комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления, на основе гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований, используя в случае споров согласительные процедуры и руководствуясь конституционным императивом сохранения государственного единства и согласия.
Определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 года № 171-О-П «По жалобе гражданина О.Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан - жителей КабардиноБалкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики», «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» и Федерального закона «Об общих принци-
Некоторые субъекты РФ, например Калужская область, Ростовская область, пошли по пути определения территории муниципального образования в рамках установившегося административнотерриториального деления.
До 2003 года никаких предписаний о принципах формирования территориальной основы местного самоуправления в субъекте РФ не имелось, и субъекты РФ были совершенно свободны.
Закон 2003 года унифицировал виды муниципальных образований и установил правила определения их территории.
Закон 2003 года базируется на понятии поселения. На первый план выходит место компактного проживания людей (единство территории и населения) и традиционное совместное решение вопросов местного значение. Другие атрибуты местного самоуправления (собственность, бюджет) возникают как следствие имеющегося статуса.
Н.Л. Пешин обращает внимание на то, что новое регулирование территориального устройства показывает, что федеральный законодатель де-факто отошел от принципа регулирования только общих начал местного самоуправления, как этого требует Конституция Российской Федерации. Вопросы территориального устройства в противоречии с правовой позицией Конституционного Суда РФ регламентированы в Законе 2003 года исчерпывающим образом.
Закон 2003 года установил следующие виды муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.
Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Законы субъектов РФ, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения. Однако, в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.
Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Выделение межселенных территорий возможно только на территориях с низкой плотностью населения.
Таким образом, в сельской местности вводится двухуровневая система местного самоуправления. В связи с этим закон предусматривает выделение вопросов межпоселенческого характера, решение которых относится к ведению муниципального района.
Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями Закона 2003 года.
Для определения территории поселения Закон 2003 года устанавливает следующие критерии:
- плотность населения. На территориях с низкой плотность населения будут выделены межселенные территории. Средняя по РФ плотность сельского населения составляет 2,9 чел на кв.км. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в РФ. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в РФ. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. Например, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 года № 707-р «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения» к территориям с низкой плотностью населения относятся Ямало-Ненецкий автономный округ, большинство районов Республики Саха и др. К территориям с высокой плотностью населения относятся Московская область, Краснодарский край, большинство районов Ростовской области и др.;
- исторически сложившиеся земли населенных пунктов, обязательно выделение земель общего пользования, территорий традиционного природопользования и др. В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
- пешеходная доступность административного центра. Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.
Для определения территории муниципального района Закон 2003 года устанавливает следующие критерии:
- в состав муниципальных районов входят территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории;
- транспортная доступность до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;
- необходимость создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
Для определения территории городского округа Закон 2003 года устанавливает следующие критерии:
- наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
- наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
- перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.
Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 1 апреля 2008 года № 194-О-П определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления.
Однако не всегда данные критерии выдерживаются. В результате муниципальной реформы в целом ряде субъектов Российской Федерации - Свердловской, Сахалинской, Калининградской, Московской областях - территории многих городских округов оказалась сформированы в границах прежних муниципальных образований - районов, причем территория вновь образованных городских округов далеко не всегда носила действительно урбанизированный характер. Фактически, налицо случаи искусственной подгонки района под признаки города с прилегающей зоной его перспективного развития. На практике это означало сохранение одноуровневой системы местного самоуправления в сельской местности, т. е. отказ от реализации концептуальных предложений Федерального закона №131-ФЗ. Наибольший публичный резонанс получила попытка объединения в единый городской округ Одинцовского муниципального района и всех поселений, существующих в его территориальных границах. Очевидно, что предполагаемое преобразование имело явно политическую природу, и было направлено на сохранение за муниципальным районом возможности распоряжения землей и другими ресурсами, имеющими на данной территории высокую ценность. При этом население и органы местного самоуправления поселений Одинцовского района, в частности Голицина и Лесного городка, подвергались серьезному давлению в целях создания единого городского округа.
Определение территории муниципального образования должно основываться на следующих общих подходах:
Определение Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2008 года № 194-О-П «По жалобе администрации муниципального образования «Балтийский городской округ» Калининградской области и окружного Совета депутатов того же муниципального образования на нарушение конституционных прав и свобод Законом Калининградской области «Об организации местного самоуправления на территории Балтийского городского округа» и частью 4 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», а также по жалобе граждан Н.А. Горшениной, Н.И. Кабановой и других на нарушение их конституционных прав названным Законом Калининградской области» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2008. - № 5.
- всякая населенная территория (а также и межселенная территория) России должна быть охвачена муниципальными образованиями;
- территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, могут не включаться в состав территорий поселений;
- территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
- территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;
- территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
- территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
- территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.
- разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям Закона 2003 года, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований.
Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется законами субъектов РФ.
Изменение границ муниципального образования, преобразование муниципальных образований осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования реализуется в порядке выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Изменение границ муниципальных образований может осуществляться только с согласия населения. Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к элементам конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления.
Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 1 апреля 2008 года № 194-О-П конституционное регулирование местного самоуправления, в том числе в его нормативно-доктринальной интерпретации, содержащейся в решениях Конституционного Суда РФ, предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия осуществления муниципально-территориальных преобразований независимо от их характера - сужения либо, напротив, расширения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, а также изменения конкретного состава территорий, выступающих объектом преобразований.
Вместе с тем Конституция РФ непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Это предполагает необходимость законодательного регулирования порядка реализации предписания ст. 131 (ч. 2) Конституции РФ. При осуществлении регулятивных полномочий в указанной сфере законодатель, обладающий достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, вправе установить, в частности, дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социальноправовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. При этом, однако, он не может действовать произвольно и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципального образования.
Правило об учете мнения населения должно было распространяться и на случаи принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации в переходный период решения об упразднении муниципальных образований и соответствующих органов местного самоуправления, если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты, несмотря на то, что ст. 84 Закона 2003 года этого непосредственно не предусматривала.
Учет мнения населения в определенных конституционноправовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; к ним могут относиться решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований.
Таким образом, согласие населения выражается в зависимости от характера изменений:
1) непосредственно - путем голосования по вопросам изменения границ муниципального образования (ч. 3 ст. 24 Закона 2003 года), либо на сходах граждан;
2) опосредованно - представительными органами соответствующих муниципальных образований.
При этом, как указал Конституционный Суд РФ, законодатель во всяком случае должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории.
Следовательно, при изменении границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ, является референдум. В противном случае местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемого, в частности, запретом на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ).
Однако согласие населения, как указывалось выше, может быть выражено опосредовано.
5 октября 2005 года между мэром муниципального образования «Город Новошахтинск» и главой администрации муниципального образования «Красносулинский район» было заключено соглашение о передаче земельного участка площадью 1315 га муниципального образования «Город Новошахтинск» муниципальному образованию «Красносулинский район». 6 октября 2005 года данное соглашение было утверждено на внеочередном заседании Новошахтинской городской Думы, которая одновременно обратилась в Законодательное Собрание Ростовской области с ходатайством об установлении новых границ соответствующих муниципальных образований. Законом Ростовской области от 13 декабря 2005 года № 407-ЗС границы названных муниципальных образований были изменены.
В Конституционный Суд РФ обратился гр. С., полагая, что норма ч. 4 ст. 12 Закона 2003 года позволяет изменять границы муниципального образования на основе решения его представительного органа, без непосредственного волеизъявления по этому вопросу населения, что не исключает принятие такого рода решений вопреки интересам местного сообщества.
Конституционный Суд РФ в Определении от 6 марта 2008 года № 214-О-П указал, что конституционное регулирование местного самоуправления предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия проведения муниципально-территориальных изменений независимо от их характера, сужения либо, напротив, расширения пространственной сферы реализации права на местное самоуправление, а также конкретного состава территорий, выступающих объектом изменений.
Вместе с тем Конституция РФ непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, что предполагает необходимость законодательного регулирования порядка реализации нормативного предписания ее ст.
131 (ч. 2). Осуществляя свои регулятивные полномочия в указанной сфере, законодатель обладает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, в частности он вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования находится в устойчивой представительно-правовой связи с соответствующим местным сообществом, подконтролен ему и перед ним ответствен; он вправе и обязан осуществлять все свои полномочия от имени и в интересах населения муниципального образования. Поэтому федеральный законодатель был вправе наделить его полномочием выступать от имени населения, в том числе при решении вопроса об изменении границ муниципального образования, напрямую не затрагивающего интересы большинства населения данного муниципального образования.
Однако при этом законодатель не может действовать произвольно, он связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципальных образований. Необходимо согласованное функционирования институтов представительной и непосредственной демократии - правовое гарантирование населению, как первичному субъекту местного самоуправления, возможности выразить свою позицию в отношении предполагаемых территориальных изменений и довести ее до сведения представительного органа муниципального образования.
Соответствующий механизм должен обеспечивать гласность при подготовке и принятии решения о муниципально-территориальных изменениях и эффективный контроль местного сообщества за их осуществлением, а следовательно, предполагает, в частности, заблаговременное информирование населения о рассмотрении представительным органом муниципального образования вопроса об изменении его границ и предоставление гражданам реальной возможности довести до сведения депутатов свое мнение по соответствующему вопросу. При этом не исключается и обращение к формам прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления, предусмотренных Законом 2003 года, включая публичные слушания (ст. 28) или опрос граждан (ст. 31).
Поэтому в конкретном деле суд общей юрисдикции должен установить, были ли жители города Новошахтинска своевременно проинформированы об изменении его границ и располагали ли они реальной возможностью довести до сведения Новошахтинской городской Думы свое мнение по поводу соответствующих территориальных изменений, равно как и проверка законности принятого Новошахтин- ской городской Думой на внеочередном заседании решения о передаче муниципальному образованию «Красносулинский район» земельного участка площадью 1315 га.
Преобразование муниципальных образований может происходить в форме объединения, разделения, изменения статуса городского поселения в связи с наделением или лишением его статуса городского округа. Объединение и разделение влечет создание вновь образованных муниципальных образований.
Ст. 13.1 Закона 2003 года допускает упразднение поселений на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. При этом должно учитываться мнение населения муниципального района, выраженное представительным органом соответствующего муниципального района, так как территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ.
Ст. 13.2 допускает создание вновь образованных поселений на межселенных территориях.
|
|