|
§ 4. Государственное управление недропользованием
Государство, обладая правом собственности на недра и осуществляя суверенную власть на своей территории, вырабатывает единую политику в области использования ресурсов недр, регулирует разнообразные отношения, возникающие в связи с недропользованием. Главной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение устойчивого, безопасного и рационального использования ресурсов недр.
В соответствии с п.п. «в», «г», «д», «к» и «м» ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов относятся вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; водное, лесное законодательство и законодательство о недрах, а также защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Указанные нормативные установления конкретизируются в горном законодательстве и в первую очередь в Законе «О недрах», определяющем компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, её субъектов и органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов недр. Государственное регулирование осуществляется на федеральном, региональном и местном уровнях.
Регулирование, рассматриваемое в широком смысле, невозможно без достоверной информации о системе, являющейся объектом регулирования. Чем полнее характеризующие её данные, тем более эффективно регулирование, более вероятно достижение желаемого результата. Поэтому в сфере государственного регулирования отношений недропользования придается большое значение государственному учёту и регистрации участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, и в целях, не связанных с их извлечением. Основой такого учёта является геологическая информация.
Фонд геологической информации федерального органа управления государственным фондом недр формируется за счёт двух источников. Один из них - государственное геологическое изучение недр. Его задачами являются геологическое картирование территории России и её континентального шельфа, поиск и оценка месторождений полезных ископаемых, мониторинг состояния недр, сбор и хранение информации о недрах, состоянии минерально-сырьевой базы и другие виды работ, связанные с геологическим изучением недр. Осуществляется государственное геологическое изучение недр федеральным органом управления государственным фондом недр. Другим источником геологической информации являются недропользователи. Представление геологической информации в федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы является обязанностью недропользователей.
Для определения достоверности представляемой недропользователями и имеющейся геологической информации о разведанных запасах полезных ископаемых, иных свойствах недр характеризующих их ценность или опасность, определения рациональных условий, границ и платы по предоставляемым в пользование участкам недр проводится государственная экспертиза запасов полезных ископаемых. Только после положительного заключения государственной экспертизы о промышленной целесообразности освоения месторождения, оно ставится на государственный учёт .
Прошедшая государственную экспертизу геологическая информация используется при проведении конкурсов и аукционов на право недропользования и заключении соглашений о разделе продукции либо бесконкурсного предоставления права недропользования; выдаче лицензий, принятии решений о предоставлении горного отвода, в том числе в пределах континентального шельфа и исключительной экономической зоны России. Геологическая информация, прошедшая государственную экспертизу, является основой для составления государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых.
Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых - систематизированный свод данных, который должен содержать сведения по всем известным и прошедшим государственную экспертизу участкам недр, содержащий сведения по количеству, качеству, горно-геологическим и экономико-географическим характеристикам основных и сопутствующих полезных ископаемых, условиям их разработки.
Государственный и территориальные балансы запасов полезных ископаемых ведутся с целью учёта состояния минеральносырьевой базы запасов полезных ископаемых. Они должны содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, их размещении, степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных ископаемых.
Государственный геологический контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, являющейся органом государственного геологического контроля, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и их территориальными органами во взаимодействии с иными контрольными органами, а также органами государственной власти субъектов Федерации.
Ряд функций государственного контроля в области недропользования обеспечивают и иные государственные органы, осуществляющие свою деятельность на основании подзаконных нормативных актов горного права. Федеральная служба геодезии и картографии осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением выполнения геодезических, картографических, топографических, топографо-геодезических, картоиздательских и кадастровых работ, правильным отображением границ континентального шельфа и исключительной экономической зоны России.
Государственный надзор в сфере недропользования осуществляется за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами. Он обеспечивает соблюдение пользователями недр горного законодательства, установленных стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую среду, здания и сооружения, а также охрану недр. В ходе проведения государственного надзора возникают отношения по обеспечению: 1) безопасных условий труда работников, занятых на горных предприятиях; 2) безопасности населения, проживающего в районах, прилегающих к местам проведения горных работ; 3) сохранности горных предприятий и иных зданий и сооружений; 4) требований законодательства об охране природных ресурсов, на которые оказывает воздействие недропользование.
Пользование недрами осуществляется на платной основе. Статья 39 Закона «О недрах» устанавливает платежи за пользование участками недр двух видов - налоговые и неналоговые. К налоговым платежам относится предусмотренный Налоговым кодексом РФ налог на добычу полезных ископаемых.
Неналоговыми платежами являются:
1) разовые платежи за пользование недрами при наступлении определённых событий, оговоренных в лицензии;
2) регулярные платежи за пользование недрами на территории России, на её континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне и за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под её юрисдикцией;
3) плата за геологическую информацию о недрах;
4) сборы за участие в конкурсе (аукционе) и за выдачу лицензий.
Некоторые из указанных платежей имеют правовую природу сборов, несмотря на то, называется ли данный платёж «сбором». Главным отличительным признаком сборов является признак индивидуальной возмездности. Уплата сбора - это одно из условий совершения определённых действий органами в отношении плательщика. Так, за пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, взимается плата. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) является одним из условий регистрации заявки. При выдаче лицензии также взимается сбор. В случае неуплаты сбора к плательщику не будут применены меры принудительного взыскания, но «услуга» не будет оказана.
Минимальные (стартовые) размеры разовых платежей устанавливаются в размере не менее 10% величины суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчёте на среднегодовую мощность добывающей организации.
Разовые платежи за пользование недрами на участках недр, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещённой лицензии, за исключением предоставляемых на праве краткосрочного (сроком до 1 года) пользования участков недр, устанавливаются в лицензии на пользование недрами в размере, который определяется в установленном Правительством РФ порядке. Не допускается установление в лицензии размера разовых платежей, ниже установленных условиями конкурса (аукциона), а также каждого из этих платежей нижезаявленных в конкурсных предложениях победителя.
Размеры разовых платежей за пользование недрами, а также порядок их уплаты при выполнении соглашений о разделе продукции устанавливаются в соглашении. Разовые платежи за пользование недрами при наступлении определённых событий, оговорённых в лицензии, зачисляются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации в соответствии с бюджетным законодательством.
Плата за геологическую информацию о недрах взимается за пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр. Размер платы за геологическую информацию и порядок её взимания при выполнении соглашений о разделе продукции устанавливаются в соглашении о разделе продукции. Плата за геологическую информацию поступает в доход федерального бюджета.
Сбор за участие в конкурсе (аукционе). Сбор за участие в конкурсе (аукционе) вносится всеми их участниками и является одним из условий регистрации заявки. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, проведение и подведение итогов конкурса (аукциона), оплату труда привлекаемых экспертов. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) поступает в доход федерального бюджета. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) по участкам недр, содержащим месторождения общераспространённых полезных ископаемых, или участкам недр местного значения поступает в доход бюджетов субъекта Федерации.
Сбор за выдачу лицензий на пользование недрами вносится пользователями недр при выдаче лицензии. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, оформление и регистрацию выдаваемой лицензии и поступает в доход федерального бюджета. Сумма сбора за выдачу лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространённых полезных ископаемых, или участками недр местного значения поступает в доход бюджетов субъектов Федерации.
Регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, их разведку, геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением сооружений неглубокого залегания (до 5 метров), используемых по целевому назначению.
Регулярные платежи за пользование недрами взимаются с пользователей недр отдельно по каждому виду работ, осуществляемых в России, на её континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне и за её пределами на территориях, находящихся под юрисдикцией России, а также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора, если иное не установлено международным договором.
Регулярные платежи за пользование недрами не взимаются за:
1) пользование недрами для регионального геологического изучения;
2) пользование недрами для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение;
3) разведку полезных ископаемых на месторождениях, введённых в промышленную эксплуатацию, в границах горного отвода, предоставленного пользователю недр для добычи этих полезных ископаемых;
4) разведку полезного ископаемого в границах горного отвода, предоставленного пользователю недр для добычи этого полезного ископаемого.
Размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска. Регулярный платёж за пользование недрами взимается за площадь лицензионного участка, за вычетом площади возвращённой его части. Платежи устанавливаются в соответствии с этапами и стадиями геологического процесса и взимаются: по ставкам, установленным за проведение работ по разведке месторождений; за площадь участка недр, на которой запасы полезного ископаемого (за исключением площади горного отвода и (или) горных отводов) установлены и учтены Государственным балансом запасов; по ставкам, установленным за проведение работ по поиску и оценке месторождений полезных ископаемых; за площадь, из которой исключаются территории открытых месторождений.
Порядок и условия взимания регулярных платежей за пользование недрами с пользователей недр, осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне России, и за её пределами на территориях, находящихся под её юрисдикцией, устанавливаются Правительством РФ, суммы указанных платежей направляются в федеральный бюджет. Расчёты платежей за пользование недрами должны производиться с учётом требований Методических указаний по контролю за технической обоснованностью расчётов платежей при пользовании недрами.
Особенности недропользования на территориях коренных малочисленных народов устанавливаются рядом нормативных актов. Основные среди них - федеральные законы «О соглашениях о разделе продукции», «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». Реформированию отношений недропользования на территориях проживания коренных малочисленных народов посвящено Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1997 г. «О реформировании системы государственной поддержки районов Севера» и принятая в его развитие «Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера».
Большинство разведанных запасов полезных ископаемых России сосредоточено в районах Крайнего Севера, на значительных территориях которого проживают коренные малочисленные народы. Районы их проживания определены Постановлениями Правительства РФ.
Коренные малочисленные народы, единый перечень которых утверждён Постановлением Правительства РФ, вступают в отношения недропользования различным образом, в зависимости от того, какие из предоставленных законом прав они реализуют.
Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» закрепляет за такими народами права на безвозмездное владение и пользование в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространёнными полезными ископаемыми в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и её субъектов.
Право на владение землёй предоставляет коренным малочисленным народам возможность по своему усмотрению в границах таких земельных участков осуществлять строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения.
Охраняемые законом права на сохранение исконной среды обитания, традиционный образ жизни и интересы коренных малочисленных народов неизбежно нарушаются недропользованием. Для предотвращения и восстановления их нарушенных прав Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» в ст. 6 предусматривает, что в условиях конкурсов и аукционов, проводимых в отношении участков недр, расположенных на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, должна быть предусмотрена выплата компенсаций за нарушение режима традиционного природопользования.
В соответствии с требованиями ст. 7 Закона инвестор при выполнении работ по соглашению на объектах, расположенных на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, обязан принимать меры по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, а также обеспечивать выплату соответствующих компенсаций в случаях и в порядке, которые установлены Правительством РФ. Право на возмещение убытков, причинённых коренным малочисленным народам в результате нанесения ущерба исконной среде обитания хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами, предусмотрено и в ст. 8 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ».
Коренные малочисленные народы в ряде случаев выступают как субъекты, имеющие право на участие в принятии решений в области недропользования. Статья 2 Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» предусматривает необходимость решения представительного органа субъекта Федерации, на территории которого расположены соответствующие участки. Эта же статья Закона конкретизирует формы участия коренных малочисленных народов в принятии решений о возможном недропользовании на территориях их проживания. Решение представительного органа субъекта Федерации должно приниматься с учётом интересов коренных малочисленных народов. Кроме этого, для принятия соответствующего федерального закона необходимо решение органа местного самоуправления, представляющего интересы коренных малочисленных народов.
Разработка условий пользования недрами и подготовка проекта соглашения о разделе продукции по каждому объекту недропользования осуществляются комиссией, создаваемой Правительством РФ, по согласованию с органом исполнительной власти субъекта Федерации. Если предоставляемые в пользование участки недр расположены на территориях проживания коренных малочисленных народов, в состав комиссии, кроме представителей федеральных органов исполнительной власти, в том числе представителей федерального органа управления государственным фондом недр, его территориального подразделения, представителей органа исполнительной власти субъекта Федерации, включаются представители федерального органа по социально-экономическому развитию северных территорий России, а также представители органов местного самоуправления.
Наряду с приведёнными формами контроля за недропользованием Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов» предоставляет таким народам права на участие: а) в контроле за использованием общераспространённых полезных ископаемых в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности; б) в контроле за законодательством об охране окружающей среды при использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности; в) в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей среды в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов.
Нарушения правил недропользования, установленных законом, лицензией, договором, соглашением, могут влечь гражданско-правовую, уголовную, административную, а также дисциплинарную и материальную ответственность по трудовому праву. Привлечение лица к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности возместить имущественный вред, причинённый его противоправными действиями (бездействием).
|
|