|
§ 4. Формирование системы международного контроля над космической деятельностью
Как известно, международное право не знает надгосударственного, надсубъектного органа, обеспечивающего выполнение международных обязательств. Поэтому не случайно в Уставе ООН закреплена норма, которая обязывает всех членов этой организации добровольно выполнять принятые международные обязательства (п. 2 ст. 2). Аналогичные нормы содержатся в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН и принятой Генеральной Ассамблеей ООН в октябре 1970 г., а также в Заключительном акте общеевропейского совещания 1975 г.
Вместе с тем, государства прибегают к поиску различных мер, обеспечивающих соблюдение международных обязательств. В связи с этим в международном праве все более широкое распространение получает институт контроля, применяемый в отношениях между государствами, как одна из гарантий выполнения принятых обязательств. Особо важное значение имеет установление контроля за соблюдением соглашений в области космической деятельности государств на небесных телах, в частности, касающихся выполнения ими принципа полной демилитаризации небесных тел, а также охраны природной среды небесных тел.
Хочется заметить, что определенные шаги, направленные на формирование системы международного контроля над космической деятельностью уже предпринимались, хоть пока и остались безрезультатными. Рассмотрим наиболее примечательные из подобных примеров.
Международное агентство спутников контроля
В 1978 г. Франция в своем меморандуме выдвинула предложение о создании Международного агентства спутников контроля (МАСК). 34-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН приняла резолюцию, в которой просила Генерального секретаря ООН провести углубленное исследование технических, юридических, финансовых аспектов создания МАСК. Группа экспертов, изучавшая этот вопрос, признала ценный вклад, который может внести контроль с помощью спутников в осуществление инспекции за выполнением определенных соглашений в области разоружения и, тем самым, содействовать процессу установления доверия между странами. Несмотря на это, в рамках ООН идея МАСК не нашла поддержки.
Показательны в этом отношении предложения Союза ССР по созданию международных организаций, предназначенных для осуществления контрольных функций над проведением космической деятельности. Так, Союз ССР придерживался мнения, что осуществление контроля с помощью космических средств контроля могло бы быть одной из функций Всемирной Космической организации.
Всемирная космическая организация
В письмах министра иностранных дел и председателя Совета министров СССР Генеральному секретарю ООН от 16 августа 1985 г. и 10 июля 1986 г. соответственно были выдвинуты предложения о создании Всемирной Космической организации (ВКО) под эгидой ООН. Такая организация, по предложению СССР, была бы призвана в числе других направлений, осуществлять и международный контроль за соблюдением соглашений о демилитаризации космического пространства. Всемирная Космическая организация должна была бы заниматься координацией национальных планов освоения космоса, обменом результатами космической деятельности и др.
Международный космический инспекторат
В 1987 г. ходе Конференции по разоружению, СССР, выдвигая предложения о формировании системы международного контроля за недопущением размещения в космическом пространстве оружия любого рода, предусмотрел в системе таких мер одним из ее элементов создание Международного космического инспектората.
Это предложение было конкретизировано в меморандуме СССР «О создании международной системы контроля за недопущением размещения в космическом пространстве оружия любого рода», представленном Конференции по разоружению 17 марта 1988 г. В меморандуме содержались конкретные предложения о системе контроля, структуре инспектората и формах его функционирования.
Выдвинутое предложение развивало ранее представленные советские предложения о заключении Договора о запрещении размещения в космическом пространстве оружия любого рода (1981 г.) и Договора о запрещении применения силы в космическом пространстве и из космоса в отношении Земли (1983 г.). Главной целью Международного космического инспектората, к созданию которого СССР предлагал приступить незамедлительно, было бы определение того, что выводимые и размещаемые в космосе объекты не являются оружием и не оснащены какими-либо видами оружия.
Советский проект предусматривал такие меры, как: заблаговременная передача сведений о каждом предстоящем запуске; постоянное присутствие инспекторских групп на всех полигонах для запусков космических объектов; инспекция на месте непосредственно перед запуском; инспекции на согласованных складах, промышленных предприятиях, в лабораториях и испытательных центрах; проверка необъявленных запусков с необъявленных стартовых площадок посредством чрезвычайных инспекций как с Земли, так и с воздуха.
В зависимости от специфики конкретных соглашений о предотвращении гонки вооружений в космосе предлагалось развить и уточнить в процессе переговоров систему контроля, структуру Международного космического инспектората и формы его функционирования.
Международное агентство космического наблюдения
На третьей специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по разоружению в 1988 г. СССР было выдвинуто и затем более подробно изложено в Рабочем документе, представленном Конференции по разоружению 2 августа 1989 г. предложение о создании Международного агентства космического наблюдения в качестве специализированного учреждения ООН.
На новое учреждение ООН предлагалось возложить следующие функции: сбор информации космического наблюдения; рассмотрение просьб ООН и отдельных государств о предоставлении информационных услуг, которые могли бы быть полезны в оценке соблюдения международных договоренностей и соглашений; разработка рекомендаций по процедурам использования космических средств наблюдения за будущими договорами и соглашениями.
В Рабочем документе говорилось, что доклады о проведенных Международным агентством космического наблюдения наблюдениях носили бы фактологический характер и не содержали выводов о соблюдении или несоблюдении договоров или соглашений, равно как и обвинений в адрес того или иного государства в совершении им какого-либо действия.
Несмотря на неудачные попытки, направленные на формирование международного космического контрольного органа, такой орган должен быть создан. В противном случае, соблюдение имеющихся постановлений международного космического права о космосе будет поставлено под угрозу. Особенно важно создание международной космической контрольной организации к тому времени, когда человечество приступит к более активной деятельности в космическом пространстве и на небесных телах. Бесконтрольность в такой деятельности может стать условием хищнического отношения к ресурсам небесных тел, неблагоприятного изменения естественной природной среды небесных тел и т.д.
В какой правовой форме может осуществляться организация и регулирование деятельности международной космической контрольной службы?
Анализ международных договоров показывает, что в основе осуществления международного контроля лежат как общие принципы и нормы международного права, так и специальные принципы, характерные для контрольной деятельности. Контроль с применением космических средств должен, кроме того, соответствовать общепризнанным принципам и нормам современного космического права.
Научно-технический прогресс оказывает непосредственное влияние на правовые вопросы осуществления контроля, что требует учета при рассмотрении проблемы правомерности использования в этих целях национальных технических средств. Применение технических средств, включая космические, влияет на формирование международно-правовых норм, в которых закрепляются формы и методы осуществления международного контроля.
Поскольку все более широкое распространение получает институт контроля в форме использования органов международных организаций, разработку вопросов контроля с применением космических средств можно было бы со временем поручить Комитету ООН по использованию космического пространства в мирных целях, имеющему большой опыт в решении правовых и технических вопросов исследования и использования космического пространства.
Чтобы составить более полное представление о том, что вкладывается в понятие «международного контроля» и в чем заключается деятельность контрольных органов, необходимо прежде всего рассмотреть цели осуществления контроля. Применительно к международным отношениям цель контроля состоит в том, чтобы путем специально организованной проверки убедиться, насколько соответствуют действия субъектов международного права обязательствам по договорам и способствовать их выполнению.
Необходимо учитывать, что сам факт установления контроля государствами не гарантирует полного соблюдения законности в международной жизни всеми членами международного сообщества. Поэтому не следует и переоценивать роль контроля. Учреждение контроля имеет, прежде всего, превентивное, профилактическое значение в том смысле, что информация о фактическом положении дел в контролируемой области служит как бы предостережением государствам от возможных нарушений договорных обязательств.
Контроль является лишь одной из серии мер, направленных на обеспечение выполнения международных соглашений.
По форме международный контроль подразделяется на:
1) создание контрольных органов в рамках международных организаций; 2) учреждение государствами специально создаваемых международных контрольных органов; 3) контроль национальными органами и средствами; 4) сочетание международных процедур и национальных органов (средств) проверки соблюдения государствами принятых обязательств.
Органы международных организаций могут осуществлять контрольные функции в соответствии с их уставами или на основе достигнутого особого соглашения между участниками этих организаций.
Деятельность специально созданных международных контрольных органов регламентируются двусторонними или многосторонними договорами.
Третья форма международного контроля представляет собой такую систему контрольных органов, которая создается отдельными государствами на своей территории, на территории других государств-участников соглашения или на территории, не находящейся под чьим-либо суверенитетом. Однако деятельность таких органов должна быть обусловлена международным договором.
Можно предполагать, что роль международного контроля для обеспечения соблюдения договоров будет постоянно возрастать, так как неуклонно повышается значение точного выполнения государствами взятых на себя международных обязательств, ввиду расширения и усложнения сферы межгосударственного сотрудничества. Поэтому важным является рассмотрение вопросов, связанных с правомерностью применения института контроля.
Бесспорным является тот факт, что чем ответственней и сложнее задачи, возлагаемые на тот или иной контрольный орган, тем острее ставится вопрос о правомерности осуществления им своих функций, о применении тех или иных методов контроля. Критерием правомерности любых действий в международных отношениях является их соответствие основным принципам и нормам международного права. Это в равной степени относится и к деятельности по осуществлению контроля.
Основные принципы и нормы международного права имеют универсальный характер и составляют основу взаимоотношений государств. Они применимы ко всем видам межгосударственного общения и представляют собой критерий законности всех других норм, вырабатываемых государствами в сфере международных отношений. Это нормы основные и императивные. Это такие общие установления, которые не могут быть отменены никакими установлениями специального характера. Следовательно, если государства в международных отношениях, какой бы области они не касались, допускают отход от этих принципов, то такие действия следует признать неправомерными.
Так, соблюдение принципа невмешательства во внутренние дела государств тесно связано с полномочиями контрольных органов. С одной стороны, они должны установить реальное состояние дел в контролируемой области, а с другой — исключить вмешательство в компетенцию внутренних органов государств. Избежать вмешательства во внутренние дела государств в процессе контроля можно путем наделения контрольных органов четко очерченными полномочиями, исключающими такое вмешательство, а также путем исключения возможности применения ими принудительных мер, конкретно ограничив рамки их деятельности в международном договоре. Наделение органов контроля полномочиями применять принудительные меры может нанести существенный ущерб суверенным правам государств.
При создании органов контроля и определении методов его осуществления важным является безусловное соблюдение принципа суверенного равенства государств. Его значение при осуществлении контроля проявляется в том, что государства имеют равные права на постановку и обсуждение вопросов, выдвижение предложений по созданию органов контроля и определении порядка представительства в них, истребование информации и др., а также принимают на себя и равные обязанности. Использование государствами односторонних преимуществ в ходе контрольной деятельности или произвольная подмена международных органов контроля национальными противоречит принципу суверенного равенства государств, а поэтому такая деятельность является неправомерной.
Соблюдение государствами такого принципа международного права, как добросовестное выполнение международных обязательств является необходимым условием создания благоприятной, доброжелательной атмосферы, способствующей укреплению взаимного доверия между участниками соглашений. Особенно важно соблюдение этого принципа в деятельности контрольных органов, ибо они призваны осуществлять наблюдение за реализацией государствами принятых обязательств и потому обязаны быть эталоном соблюдения международной законности.
Под добросовестностью в деятельности контрольных органов понимается строгое следование букве и духу соответствующих международных договоров, объективный подход к выполнению ими своих функциональных обязанностей. Это требование относится как к самим органам контроля, так и к субъектам международного космического права, сотрудничающим по вопросам контроля над космической деятельностью. Недобросовестность выполнения контрольными органами своих функций может вызвать недоверие, трения между государствами, подорвать саму идею международного контроля.
Таким образом, главным критерием правомерности международного космического контроля является соответствие деятельности его органов основным принципам и нормам международного космического права, а также международного публичного права, включая Устав ООН.
В связи с этим возникает вопрос, как же должны поступать контрольные органы в случае установления ими нарушений международных договоров, допущенных субъектами международного космического права на небесных телах? Анализ международной практики показывает, что о результатах своей деятельности контрольные органы, прежде всего, информируют соответствующие международные организации и заинтересованные правительства. В последующем контрольный орган может вырабатывать и предлагать субъектам международного космического права рекомендации по устранению нарушений международных обязательств. Если же государства не желают устранить допущенные ими нарушения, то они несут соответствующую ответственность по международному праву.
Итак, мы приходим к выводу, что орган по осуществлению международного космического контроля не должен никоим образом быть своеобразным подобием «космической полиции», которая могла бы применить и силовые методы решения возникающих проблем. Более того, деятельность такого органа стала бы нарушением установленного ст. 3 Соглашения о Луне принципа запрещения угрозы силой или применения силы на небесных телах.
Орган космического контроля — это прежде всего наблюдательный, информирующий орган.
Критерием правомерности осуществления международного контроля представляется целесообразным считать также специальные принципы, лежащие в основе этой деятельности.
Одним из этих принципов является допустимость осуществления контроля только в соответствии с международным договором. Значение соблюдения этого принципа состоит в том, что только путем заключения международных соглашений государства приобретают конкретные права и принимают на себя обязанности. При организации контроля договором определяются, в частности, области контроля, формы и методы контрольной деятельности, полномочия контрольных органов и т.д. Как показывает практика, осуществление международного контроля может быть предусмотрено уставами международных организаций, в тех же соглашениях, на обеспечение которых направлена контрольная деятельность, а также в специальных соглашениях по контролю.
Установление наблюдения за деятельностью государств или проверка соблюдения международных обязательств, предпринятая за пределами прав по международным соглашениям, должны рассматриваться как деятельность противоправная и несовместимая с реальным содержанием понятия международно-контрольной деятельности.
Другим специальным принципом, соблюдением которого обусловливается правомерность международного контроля, является необходимость соответствия объекта и цели контроля объему и цели обязательств, подлежащих реализации. Иначе говоря, контрольная деятельность и объект контроля должны быть соразмерны. Однако это не значит, что государства не могут подвергнуть контролю не все, что является объектом договора, а лишь какую-то его часть. Например, если выполнение отдельных положений договора представляет особую значимость для государств, то они могут установить контроль за выполнением именно этих положений, оставив вне сферы контроля другие. Следовательно, государства могут устанавливать международный контроль над соблюдением сторонами договора как в целом, так и в его части.
Важным элементом этого принципа является необходимость осуществления контроля в строгом соответствии с объектом заключенных соглашений. Цель контроля состоит как бы в предостережении государств от возможных нарушений договора, т. е. в конечном итоге деятельность по контролю должна быть направлена на достижение цели международных соглашений. Если же осуществление контроля будет противоречить этому принципу, то, естественно, возникает сомнение в его правомерности.
Наконец, можно говорить и о таком специальном принципе, как одновременность осуществления контроля и выполнения обязательств, принятых государствами по договору. Деятельность контрольных органов не может предшествовать вступлению договора в силу, так как было бы абсурдным проверять выполнение тех обязательств, которые еще не начали выполняться.
Таким образом, правомерность осуществления международного контроля представляет собой комплексное понятие. Оно включает соблюдение субъектами международного космического права как общепризнанных принципов и норм международного права, так и специальных принципов контрольной деятельности.
Являясь составной частью международной правовой системы, нормы, определяющие правомерность, формы и методы международного контроля, также испытывают на себе влияние научно-технического прогресса. Использование телевидения, современной фотоаппаратуры с высокой разрешающей способностью позволяет вести наблюдение из космического пространства за тем, что происходит в космосе, на Земле и на поверхности небесного тела. Тем самым расширяются технические возможности осуществления контроля над соблюдением международных обязательств методом наблюдения.
Высокая интенсивность исследования и использования космического пространства создает потенциальную опасность столкновения космических объектов. Использование небесных тел в военных целях создало бы серьезную угрозу для всего человечества. Поэтому уже на настоящем этапе развития космической деятельности возникла необходимость установления такого правопорядка в космосе, который обеспечивал бы безопасность государств, исключая столкновения космических объектов, и тем самым способствовуя прогрессу в освоении космоса. На основании сказанного следует прийти к выводу, что уже сегодня возникла потребность в организации особой контрольной службы в космосе.
|
|