|
§ 2. Принципы и функции местного самоуправления
Сущность местного самоуправления проявляется, прежде всего, в его принципах. Под принципами местного самоуправления понимаются основополагающие начала, руководящие идеи, лежащие в основе его организации и функционирования. Будучи закрепленными в законодательстве, принципы местного самоуправления приобретают правовой характер и защищаются государством.
Содержание принципов определяется объективными потребностями в обеспечении стабильности общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления. Вместе с тем принципы местного самоуправления, формулируемые законодателем, отражают субъективные представления законодателя о смысле самоуправления.
С учетом того, что местное самоуправление реализуется в пределах территории субъектов Российской Федерации, оно является разновидностью публичной власти, имеет определенное соотношение с государственной властью, властью общественных объединений, следует выделить две группы принципов местного самоуправления.
В целях обеспечения единообразных правовых рамок организации и функционирования местного самоуправления в России как федеративном государстве устанавливаются общие принципы организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Такие принципы закреплены в Конституции Российской Федерации (в ней на «принципиальном» - сущностном - уровне закрепляется местное самоуправление), а также в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Само название закона («Об общих принципах...») предопределяет количество и содержание общих принципов местного самоуправления, то есть все нормы Федерального закона, содержащие правила организации местного самоуправления, являются общими принципами местного самоуправления.
Многие общие принципы местного самоуправления конкретизируются в специальных нормативных правовых актах - федеральных законах, законах субъектов Федерации, уставах и иных нормативных правовых актах местного самоуправления. К подобного рода актам относятся, например, федеральные законы «О муниципальной службе в Российской Федерации», «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», законы Самарской области «О местном референдуме в Самарской области», «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования» и другие.
Принципы местного самоуправления также развиваются в комплексных нормативных правовых актах, регулирующих помимо местного самоуправления и другие общественные отношения. К ним относятся такие акты, как Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Бюджетный, Налоговый, Градостроительный, Земельный кодексы и ряд других федеральных нормативных правовых актов, Закон Самарской области «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия».
Вместе с тем существует необходимость выделения группы основных принципов местного самоуправления, выражающих его главные сущностные характеристики и обеспечивающих сохранение местного самоуправления в качестве самостоятельной формы народовластия.
I. К числу основных принципов местного самоуправления можно отнести следующие.
1. Самостоятельность местного самоуправления. Названный принцип закрепляется статей 12 и развивается в ряде положений главы VIII Конституции Российской Федерации.
Гарантией самостоятельности местного самоуправления является его организационная обособленность от государственной власти (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти), право владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается также наличием законом закрепленного перечня вопросов местного значения, собственного бюджета и собственных источников доходов - местные налоги, хозяйственная деятельность, право оспаривания в суде противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъектов Федерации актов, ущемляющих права местного самоуправления, и др.
2. Особая организационно-правовая форма местного самоуправления - муниципальное образование. Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения, в пределах границ которого население реализует самоуправленческие права. Муниципальное образование характеризуется совокупностью признаков, придающих поселению специальный статус самоуправляющегося. К числу таковых признаков относятся: определенный перечень вопросов местного значения, особые полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, наличие устава и официальных символов муниципального образования - флага, гимна, герба.
3. Многообразие организационных форм реализации полномочий местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Субъектом местного самоуправления является население городского, сельского либо иного поселения, которое может быть весьма многочисленным, каковыми, например, являются крупные городские округа, муниципальные районы, включающие в себя городские и сельские поселения, а также межселенную территорию, то есть территория, находящаяся вне границ поселения.
В таких условиях население непосредственно не может решать все вопросы местного значения, которые требуют определенной профессиональной подготовки, оперативности. Поэтому Конституция РФ, федеральное законодательство предусматривают возможность использования гражданами индивидуально либо коллективно различных организационных форм реализации прав на местное самоуправление: местный референдум и муниципальные выборы как высшие формы проявления воли населения муниципального образования, голосование по отзыву выборных лиц, изменению границ муниципального образования, сходы, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, и другие; а также деятельность органов местного самоуправления (!).
4. Верховенство прав и свобод человека и гражданина. При организации и осуществлении местного самоуправления все субъекты общественных отношений обязаны исходить из конституционного положения о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (статья 2 Конституции РФ). Обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Этим принципом оно должно руководствоваться при правовом регулировании местного самоуправления, формировании государственной политики в области социальной защиты, которая тесно связана с удовлетворением потребностей и интересов человека по месту его жительства.
5. Государственное гарантирование местного самоуправления.
К гарантиям местного самоуправления, в частности, относятся:
- конституционное закрепление организационной обособленности органов местного самоуправления (не входят в систему органов государственной власти);
- структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;
- изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий;
- органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы;
- органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;
- право на судебную защиту;
- право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
- запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
6. Законность в организации и осуществлении местного самоуправления. Законность как конституционный принцип (статья 15 Конституции РФ) означает обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Принцип законности предполагает также точное и неуклонно соблюдение Конституции Российской Федерации, других законов в процессе правотворчества. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Местное самоуправление наделено правом принимать собственные муниципальные правовые акты, в том числе основной из них - устав муниципального образования.
Устав должен соответствовать требованиям законодательства, за соблюдением которого государство осуществляет контроль. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».
Государственный надзор за обеспечением законности в организации и деятельности местного самоуправления осуществляет Прокуратура Российской Федерации и ее соответствующих органов в субъектах Российской Федерации.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями (например, представительный орган, счетные палаты, аудиторы, контрольные управления), осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.
7. Гласность местного самоуправления. В целях контроля населения за деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, непосредственного наблюдения за процессом принятия решений, оперативного реагирования на принимаемые решения оно должно получать необходимую информацию о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Органы и должностные лица обязаны обеспечить в соответствии с законодательством доступ граждан на заседания представительных органов, администрации, других коллегиальных органов. В установленном порядке решения органов и должностных лиц местного самоуправления должны опубликовываться, гражданам по их требованию должны выдаваться копии документов.
8. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Одной из гарантий права населения на осуществление местного самоуправления является ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за результаты своей деятельности.
Содержание ответственности определяется в главе 10 Федерального закона «Об общих принципах...».
Субъектами ответственности являются:
- депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления;
- органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, в том числе представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и глава местной администрации.
Формами ответственности соответствующих субъектов являются:
- отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления населением муниципального образования;
- уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско- правовая ответственность органов местного самоуправления (кроме уголовной) и должностных лиц местного самоуправления перед государством на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий; указанные формы применяются в случае ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами;
- роспуск представительного органа муниципального образования в случаях, предусмотренных статьей 73 Федерального закона «Об общих принципах...»;
- отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае: совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, а также иных случаях, предусмотренных статьей 74 Федерального закона «Об основных гарантиях...»;
- временное осуществление федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации) отдельных полномочий органов местного самоуправления, в предусмотренных федеральным законом случаях (статья 75);
- отмена решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий и обязание совершить определенные действия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления судом;
- возложение судом на органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обязанности совершить определенные действия.
II. Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления деятельности населения, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Функции местного самоуправления реализуются различными субъектами - населением в целом (местный референдум, муниципальные выборы), группой граждан (правотворческая инициатива), отдельными гражданами (обращения), органами и должностными лицами местного самоуправления.
Главной целью местного самоуправления является решение населением вопросов местного значения в интересах населения городских, сельских поселений и на других территориях. Достижение этой цели осуществляется в рамках следующих функций местного самоуправления.
1. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. Для этого необходимо создавать условия по участию граждан в местных референдумах, муниципальных выборах, вовлекать граждан в работу органов местного самоуправления в качестве муниципальных служащих, обеспечивать работу с обращениями граждан и т.д.
2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. Целью местного самоуправления является удовлетворение потребностей и интересов населения в различных 524 материальных и нематериальных благах, услугах. Однако достижение этой цели невозможно без материальных и финансовых ресурсов, которые включают в себя объекты коммунально-бытового, производственного назначения, собственные бюджетные средства, иные финансовые ресурсы - кредиты, дотации, субсидии, субвенции.
3. Обеспечение комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования в целях обеспечения удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах. В пределах территории городских и сельских поселений население не только проживает, но и работает, получает образование, пользуется услугами учреждений здравоохранения, культуры и т.д. В целях гармоничного развития человека, удовлетворения его жизненных потребностей местное самоуправление должно предпринимать меры для создания собственной социально-культурной, коммунально-бытовой инфраструктуры, необходимого количества рабочих мест, как непосредственно на муниципальных предприятиях и в учреждениях, так и путем стимулирования создания частных предприятий, поощрения индивидуальной предпринимательской деятельности.
4. Охрана общественного порядка. Условием нормального функционирования любого сообщества является соблюдение общественного порядка. Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка(статья 132). Федеральный закон «Об общих принципах...» в перечне вопросов местного значения поселений не указывает охрану общественного порядка, закрепляя за ним участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения и создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
5. Представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами. Важность данной функции определяется тем обстоятельством, что в системе публично-властных отношений с участием государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений (прежде всего, политических партий) население как субъект прав местного самоуправления оказывается наиболее уязвимым с точки зрения самостоятельности и независимости в реализации этих прав. В частности, это проявляется при формировании региональных программ, затрагивающих интересы муниципальных образований, при распределении дотаций, получении субсидий, субвенций и иных средств, предусмотренных законодательством в соответствующих случаях.
Для защиты прав и интересов местного самоуправления органы и должностные лица местного самоуправления наделяются правами представительства в судах, других органах государственной власти. Для этой цели может использоваться право законодательной инициативы представительного органа муниципального образования в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.
|
|