|
1.2.1.1. Причины кризиса пенсионной системы
Действующая пенсионная система сложилась, когда экономические отношения базировались исключительно на государственной (общенародной) собственности и государство жестко регулировало все сферы жизни общества и народного хозяйства. В рамках системы пенсионного обеспечения решались многие несвойственные ей задачи, в частности, привлечение работников в районы Крайнего Севера. Было создано законодательство, предусматривающее снижение пенсионного возраста на 5, 10 или 15 лет. Значительные преимущества установлены для назначения пенсии за выслугу лет, которую выплачивают трудоспособным лицам в возрасте около 40 лет. Многочисленные льготы по возрасту ставят трудящихся в неравные условия. Некоторые, независимо от срока уплаты взносов и их величины, получают более высокую пенсию в течение более длительного периода. Примерно половина пенсионных выплат вообще не увязана с уплатой страховых взносов.
Закон «О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 20 ноября 1990 г. предполагался быть страховым с собственной, обособленной от госбюджета, финансовой основой
- Пенсионным фондом. Суть положенных в его основу страховых идей:
- каждый гражданин, работающий по найму, подлежал обязательному (принудительному) пенсионному страхованию независимо от его воли и работодателя;
- все условия и нормы уплаты страховых взносов, условия и нормы пенсионного обеспечения определялись законом и не могли меняться по соглашению сторон трудового договора, по воле Президента РФ или решению правительства;
- реальный уровень пенсий должен был находиться в неразрывной связи со страховым стажем и размером заработка, из расчета которого уплачивались бы страховые взносы;
- средства обязательного пенсионного страхования неприкосновенны, не могли изыматься даже временно и расходоваться на иные цели, кроме пенсионного обеспечения застрахованных и их семей.
В реальной же жизни закон недолго оставался страховым. С 1993 г. в него стали вносить поправки, изменившие его суть. В частности, Пенсионный фонд подчинили Правительству и Министерству финансов. Средства стали расходоваться на выплату не страховых пенсий, а именно:
- инвалидам войны, семьям погибших военнослужащих;
- на компенсационные выплаты трудоспособным лицам, которые ухаживали за нетрудоспособными гражданами;
- на ритуальные пособия, на доставку и пересылку пенсий и т. п.
Эти выплаты, согласно закону, должны были погашаться за счет ассигнований из федерального бюджета. Но средства в установленные сроки и в полном объеме из бюджета не поступали, поэтому пенсии выплачивались за счет страховых взносов. В итоге расходы ПФ быстро росли, а доходы не только не увеличивались, но даже сокращались.
К тому же произошла подмена принципов социальных гарантий: вместо того чтобы ограничить число лиц, имеющих право на получение пенсии, замещающей утраченный заработок в связи с потерей трудоспособности, пенсионные средства распылялись без адресно и без учета реального вклада в пенсионную систему. В результате страдали, прежде всего, лица с высоким заработком и продолжительным стажем. За их счет выплачивались пенсии не страхового характера.
Пенсионная система предусматривала огромное количество льгот для отдельных категорий работников, не адекватных их вкладу в формирование общего пенсионного фонда, и в то же время отвлекающих значительные финансовые ресурсы.
Превращение пенсии в льготу (существовало 250 привилегированных категорий пенсионеров) лишило ее первоначального смысла. Для многих льготников пенсия превратилась в существенный источник доходов, хотя прямое предназначение пенсионных выплат - компенсация человеку, утратившему трудоспособность по возрасту или по состоянию здоровья.
Ориентация многих категорий работников и целых регионов на увеличение пенсионных льгот неистребима. Законодатели продолжали вносить изменения в закон «О государственных пенсиях в РСФСР», значительно расширяющие круг лиц, пользующихся льготами при начислении пенсии. Подобные новации не только не побуждали работодателей и работников к регулярной и в полном объеме уплате страховых взносов в ПФ, но, напротив, способствовали уклонению от нее. Ведь пенсионное обеспечение работников все меньше зависело от размера страховых взносов. Отсюда сокрытие истинных размеров зарплаты, в частности, с помощью бартера и «черного нала».
Опрос, проведенный ВЦИОМ в 51 регионе страны, показал, что 80% респондентов считают государство полностью ответственным за обеспечение их в старости. Между тем в данной области произошли существенные сдвиги. С 1991 г. государство перестало играть роль основного донора пенсионного обеспечения. Теперь только 6-8% всех пенсионных выплат составляют средства госбюджета (до 1991 г. - более 70%), а отчисления работодателей - около 90%. В итоге роли и функции государства, работодателей и работников кардинально изменились, чего не скажешь о сути самой пенсионной системы, по-прежнему опирающейся на «котловые» формы. Размер пенсии не зависит от страховых платежей. Хуже того, уравниловка усилилась, отражая не страховой характер пенсионной системы и тормозя ее развитие.
Пенсионная система России была построена по распределительному принципу, основанному на солидарности поколений. Работающие поколения платили взносы в Пенсионный фонд. Аккумулированные таким образом деньги использовались для финансирования выплат поколению, завершившему свой трудовой путь.
Такая система отражала принципы социальной справедливости в прежнем их понимании. Существует налог на фонд зарплаты, перечисляемый в ПФ, средства которого используются для содержания пенсионеров безотносительно их индивидуального трудового вклада. При начислении пенсии учитывались только общие показатели: трудовой стаж, размеры заработка за определенный период времени, льготы. Поскольку распределительная система устанавливала тесную связь между числом работающих и пенсионеров, с сокращением первых или увеличением вторых уменьшался и размер пенсий. Возможности такой государственной пенсионной системы исчерпаны. Работающие граждане, по объективным (экономическим) и демографическим причинам (в связи с увеличением средней продолжительности жизни пенсионеров), уже не справлялись со своей обязанностью.
Пенсионная система, построенная по принципу солидарности поколений, финансово обеспечивается при соблюдении пропорции 10:1 (на 10 плательщиков взносов в ПФ один получатель пенсии). Сегодня в России соотношение 10:6, а демографическое состояние таково, что, начиная с 2003 г. из-за сокращения численности активной части населения соотношение плательщиков взносов и пенсионеров, включая выходящих на досрочную пенсию, будет резко изменяться и вскоре достигнет 10:10, т. е. на одного работающего будет приходиться один неработающий.
Такое соотношение численности лиц трудоспособного возраста и пенсионеров обусловлено не только демографическими факторами и уровнем занятости. Но и более низким (по сравнению с развитыми странами) возрастом выхода на пенсию, распространенной практикой досрочного (на 1,5-2 и более лет ранее общеустановленного возраста) выхода на пенсию (доля пенсионеров, получающих пенсию досрочно, составляет 17-19%). А так же возможностью получения пенсии при продолжении трудовой деятельности после достижения пенсионного возраста и притоком пенсионеров из республик бывшего СССР.
Состояние российской государственной пенсионной системы напрямую зависит от внешних для нее условий, в частности, от спада производства, возросшей (с учетом скрытых форм) безработицы, резкого расширения теневого рынка труда, существенного уменьшения реальной зарплаты, значительного сокращения ее доли по отношению к ВВП и совокупным доходам работников.
Неблагоприятные экономические условия отражаются на пенсионных взносах. Доходная часть бюджета ПФ зависит от налогооблагаемой базы, обязательных отчислений и перечислений налогов. Последние годы налогооблагаемая база, используемая для расчета отчислений в Пенсионный фонд, постоянно уменьшалась.
Во-первых, резко сократилась зарплата в производственной сфере, но и ее нередко не выплачивали по - несколько месяцев. Рост задолженности предприятий по заработной плате, использование специальных ссудных счетов, натуральных форм оплаты труда и т. п. также резко снижали поступление страховых взносов.
Во-вторых, сократилось число лиц, занятых в экономике и уплачивающих страховые взносы, возросло число «самозанятых» лиц, которые уклоняются от уплаты налогов и обязательных сборов. Об этом косвенно свидетельствовало неуклонное снижение доли заработной платы в структуре денежных доходов населения и рост «прочих» доходов.
Ставка обязательных отчислений в Пенсионный фонд составляет 28% фонда выплаченной зарплаты (до 1999 г. - 29%). Предприятия пытались уклониться от уплаты взносов в ПФ, используя нелегальные пути. Расширить налогооблагаемую базу через увеличение зарплаты не удавалось из-за финансово-экономических трудностей предприятий и потому, что они предпочитали минимизировать свои налоговые платежи.
Основной проблемой пенсионного обеспечения оставался низкий уровень абсолютных и относительных размеров пенсий при достаточно высоком тарифе страховых взносов. В 1992 г. средний размер пенсии составил около 25% средней зарплаты, в 1993 г. - 34, в 1995 г. - 35, 2000 г. - 33-34% (в качестве идеала рассматривается уровень 45%). С учетом сокращения перечислений взносов при попытке сохранить среднюю пенсию даже на уровне 1995 г. банкротство ПФ в долгосрочной перспективе неизбежно.
Попытки Правительства корректировать (индексировать) пенсию в связи с изменением индекса стоимости жизни и ростом оплаты труда так же не привели к желаемому результату.
Министерство труда и социального развития России за последние годы подготовило 16 нормативных актов по вопросам индексации государственных пенсий. Они были трех видов: компенсационные выплаты к пенсиям, линейная индексация - кратная, комбинированный способ (применялись оба вида). Использование того или иного варианта повышения пенсий диктуется, прежде всего, сложившейся в стране экономической ситуацией.
Все существующие способы увеличения пенсий имеют как положительные, так и отрицательные стороны.
При индексации, которая в одинаковой кратности увеличивает все пенсии, происходит обратный процесс - чем выше пенсия, тем выше прибавка к ней в абсолютном выражении. При этом средства Пенсионного Фонда расходуются, в основном, на то, чтобы обеспечить более высокую прибавку пенсионерам, получающим максимальную и приближающиеся к ней пенсии. Тем самым ресурсов, необходимых для того, чтобы повысить пенсии малообеспеченным гражданам, уже не остается.
Жизнь, однако, показала, что от проводимой индексации рост цен компенсируется в основном у пенсионеров с максимальными или близкими к ним пенсиями. Для тех, у кого невысокие пенсии, этот способ оказался малоэффективным.
В связи с невозможностью повышения минимального уровня пенсионного обеспечения до приемлемого уровня путем линейного (кратного) повышения размеров всех пенсий в соответствии роста индекса цен наряду с линейным повышением пенсий стал использоваться механизм выплаты компенсаций, увеличивающих все пенсии на твердую величину. Для них выгоднее были фиксированные компенсационные выплаты.
Компенсационная выплата давала ощутимую прибавку пенсионерам, получающим минимальную или близкие к ней пенсии. Она позволяла полностью скомпенсировать для них рост цен и предоставляла точно такие же гарантии всем остальным пенсионерам, получающим более высокие пенсии.
С 1 мая 1996 года Указом Президента был изменен механизм индексации пенсий: стали применяться дифференцированные компенсационные выплаты, определяемые в зависимости от размеров пенсий. В результате было осуществлено выравнивание пенсий и ощутимо повышен их минимальный размер. Это привело к сжатию дифференциации пенсий, то есть перестал отражаться трудовой вклад человека, снова допускалась несправедливость.
Проведенные повышения пенсий путем компенсационной выплаты, преследовавшие повышение минимального уровня пенсионного обеспечения как минимум до 65 % прожиточного минимума пенсионера, прошли с большим трудом, и в результате опережающего роста цен и недостаточности выделенных средств не достигли своей цели.
В связи с повышением стоимости жизни и изменениями в уровне номинальной оплаты труда заработок, из которого была исчислена пенсия, так же подлежал индексации.
Проводилось, так называемое, «осовременивание» заработков, которое носило разовый характер, которое привело, кроме того, к совершенно неожиданным результатам. Повышение благодаря этому пенсий для лиц, имевших в прошлом более высокие заработки, вызвало недовольство со стороны пенсионеров, имевших более низкие заработки, но получивших пенсии в максимальном размере.
Ситуация с пенсионным обеспечением усугубилась тем, что зарплата не играла заметной роли при исчислении пенсии. Максимальная пенсия устанавливается всем работникам, которые имели заработки, превышавшие 55-65% средней зарплаты по стране. Это связано с искусственным ограничением пенсии тремя минимальными ее размерами, а для лиц, работавших в неблагоприятных условиях, - 3,5.
По данным Пенсионного фонда, в 2000 г. 60% работавших уплачивали взносы в пенсионную систему с зарплаты, не превышавшей 2000 рублей, что давало им в будущем право на пенсию, размер которой ниже прожиточного минимума пенсионера. У оставшейся части работавших и получавших более высокую зарплату, также не было оснований рассчитывать на более высокую пенсию, поскольку верхний предел заработка, который по действующему законодательству учитывался для расчета пенсии в 2000 г. незначительно превысил бы 2000 рублей. Иными словами, старая пенсионная модель не заинтересовывала ни работодателей, ни работников в уплате пенсионных взносов, потому что, как ни плати, все равно получишь практически одинаковую пенсию. В результате зарплата, с которой уплачивались взносы в пенсионную систему в 2000 г., составила в среднем 35% совокупных доходов домохозяйств, а доходы пенсионной системы и, следовательно, пенсии пенсионеров на 50-70% были ниже, чем могли бы быть.
Таким образом, пенсионная система 90-х годов не удовлетворяла всех:
во-первых, пенсионеров - из-за явно низкого размера пенсий;
во-вторых, работодателей - из-за высоких страховых взносов в Пенсионный фонд (ПФ);
в-третьих, законодательную и исполнительную власти - потому что население недовольно низким прожиточным уровнем пенсионеров;
в-четвертых, регионы - поскольку одни из них (доноры) должны делиться с другими, которые считали, что выделяемые им дотации слишком малы;
в-пятых, сам Пенсионный фонд - потому что он зачастую не в состоянии был собрать необходимые ему средства (например, в середине 1998 г. они достигали 88 млрд. рублей, что было равно его полугодовому бюджету).
Государственная распределительная пенсионная система по своей экономической природе (налоговый характер взносов и уравнительно-котловой способ их распределения) не соответствует новым экономическим реалиям. Высокая страховая нагрузка на работодателей, сокрытие ими истинных размеров зарплаты, недобор страховых платежей, финансовая неустойчивость пенсионной системы образовали порочный круг. Чтобы его разорвать, необходимо отказаться от единого собесовского принципа «котла» в формировании и расходовании пенсионных средств и перейти на модель социального страхования, которая позволит лучше сочетать личную ответственность и солидарность.
Кроме того, необходимо создать условия для легализации теневой (скрываемой) зарплаты: установить ее верхний предел, начиная с которого не должны взиматься страховые взносы; развивать альтернативные системы пенсионного обеспечения - профессиональные дополнительные пенсионные системы, личное и коллективное страхование пенсий; облегчить налоговое бремя работодателей и работников; вовлечь трудовые коллективы и отдельных работников в финансирование пенсионного обеспечения; постепенно двигаться к паритету (50:50) работодателей и работников в финансировании будущей пенсии, используя персонифицированный учет взносов в качестве базы для исчисления будущей пенсии.
Чтобы повысить сбор налогов, необходимо изменить формы пенсионного обеспечения и более тесно увязать уровень пенсий различных категорий пенсионеров с их вкладом в финансирование пенсионной системы либо прошлым трудовым вкладом.
|
|