|
Тема 16. Организация управления государственными и общественными делами (основы административного права Российской Федерации)
Понятие административного права и его источники. Административное право - одна из отраслей российского права, призванная регулировать общественные отношения в сфере государственного и муниципального управления.
Государственное управление - это практически организующая целенаправленная деятельность особой системы органов государства - органов исполнительной власти в социально-экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества. Муниципальное управление - это соответствующая деятельность органов исполнительной власти местного самоуправления.
Учитывая особую сферу правового воздействия норм административного права, эту отрасль права называют еще правом управленческим.
Административно-правовые нормы могут издаваться как федеральными представительными (законодательными) и исполнительными органами и Президентом РФ, так и соответствующими органами субъектов Федерации, поскольку, согласно ст. 72 Конституции РФ, административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Следовательно, источниками административного права являются законы, указы Президента, постановления Правительства, нормативные приказы министров, законы и иные нормативно-правовые акты, содержащие нормы административного права субъектов Федерации. К источникам административного права, в частности, относятся Конституция РФ, Закон о Правительстве РФ, Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", положения о министерствах, государственных комитетах и других федеральных органах исполнительной власти, а также нормативно-правовые акты субъектов Федерации по соответствующим вопросам организации и деятельности органов исполнительной власти. Источниками административного права являются также нормативно-правовые акты, устанавливающие административно-правовой статус (права и обязанности) граждан, общественных объединений, религиозных организаций и т.д. в сфере государственного и муниципального управления. Одним из самых известных источников административного права является Кодекс РФ об административных правонарушениях, в котором устанавливаются виды административных правонарушений, наказания, налагаемые за их совершение, и порядок их наложения судом и органами исполнительной власти.
Нормы административного права регламентируют систему, порядок создания, компетенцию органов исполнительной власти, порядок реализации этой компетенции в различных сферах, областях и отраслях жизни общества. Так, в сфере экономики регулируется деятельность органов исполнительной власти в области промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта, связи. В социально-культурной сфере - деятельность органов исполнительной власти и взаимоотношения их с гражданами и организациями в области образования, здравоохранения, социального обеспечения, науки, культуры, туризма, физкультуры и спорта. В административно-политической сфере предметом регулирования административного права является деятельность органов исполнительной власти в области юстиции, внутренних дел, безопасности, обороны, внешних связей.
Значительная часть норм административного права посвящена закреплению прав, свобод и обязанностей граждан в сфере государственного управления, защите их от произвола органов управления и должностных лиц. Кроме того, нормы административного права регулируют вопросы установления и применения административной ответственности граждан и организаций за административные правонарушения. Регулируются нормами административного права также права и обязанности государственных и муниципальных служащих, порядок прохождения ими государственной и муниципальной службы, применения к ним поощрений и мер ответственности.
Участники административно-правовых отношений. Участниками административно-правовых отношений могут быть все вышеназванные субъекты административного права при определенных обстоятельствах, предусмотренных его нормами. Это Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции (министерства, государственные комитеты, надзоры, службы, агентства и т.п.), органы исполнительной власти субъектов Федерации, муниципальные органы исполнительной власти, Администрация государственных предприятий, организаций, учреждений. Это также государственные и муниципальные служащие, граждане, иностранцы, лица без гражданства, предприятия, учреждения и организации разных видов.
Особенностью административно-правовых отношений является наличие в них обязательного участника. Им является орган исполнительной власти, наделенный правами выступать от имени государства и решать вопрос, по поводу которого возникло правоотношение, в окончательном виде, издавать правовой акт управления. Например, принять постановление о наложении административного взыскания, издать приказ о зачислении в высшее учебное заведение и т.п.
Органы исполнительной власти вступают в правоотношения как между собой, так и с физическими лицами и организациями по поводу решения самых разнообразных вопросов государственной и общественной жизни (экономических, социальных, административно-политических), закрепленных за ними законодательством.
Административное принуждение. Основным методом управления является убеждение. Однако в некоторых случаях органы государственного и муниципального управления наделяются правом применять административное принуждение по отношению к гражданам и организациям в целях обеспечения общественного порядка, общественной безопасности и привлечения правонарушителей к административной ответственности. Это, например, органы внутренних дел, государственные инспекции (санитарная, ветеринарная, транспортная и т.п.), антимонопольный комитет и другие.
Административное принуждение не всегда связано с административным правонарушением. Например, такие меры административного принуждения, как принудительное закрытие движения на участках дороги, подвергшихся разрушению; досмотр багажа авиапассажиров и изъятие предметов, запрещенных для перевозки на самолете, являются мерами административно-предупредительными, направленными на обеспечение общественной безопасности не в связи с правонарушением. Органы государственного управления могут осуществлять такие принудительные меры, как административное задержание, доставление правонарушителей. Цель таких мер - пресечь правонарушение, обеспечить применение в дальнейшем мер административной ответственности к правонарушителям.
Особое место среди административно-принудительных мер занимают меры административной ответственности - административные наказания. Они налагаются только за административное правонарушение.
Административное правонарушение и административные наказания. Согласно ныне действующему Кодексу РФ об административных правонарушениях, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (или бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
В приведенном определении административного правонарушения можно обнаружить все признаки правонарушения, которые мы анализировали в разделе III данного учебного пособия, рассматривая общетеоретическое понятие правонарушения. Во-первых, мы видим, что административное правонарушение - это деяние, совершенное активно - действие, либо в пассивной форме - бездействие (т.е. недеяние в то время, когда закон предписывает действовать, например, соблюдать правила пожарной безопасности).
Во-вторых, из приведенного определения видно, что административным правонарушением признается деяние противоправное (противоречащее нормам российского права), в-третьих, виновное (совершенное умышленно или по неосторожности) и, наконец, за совершение такого деяния законодательством установлена административная ответственность в виде административного наказания того или иного вида, предусмотренного в КоАП.
В приведенном определении административного правонарушения не указано на такой признак правонарушения, как общественная опасность (вредность) описываемого вида правонарушений. Однако, если бы административные правонарушения не были вредны для общества, очевидно, законодатель не закрепил бы их в качестве таких деяний, за которые следует наказание. Следовательно, признак общественной опасности (хоть и в меньшей степени, чем уголовным преступлениям) присущ административным правонарушениям.
Законодательство об административных правонарушениях (к нему относится Кодекс РФ об административных правонарушениях и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях) играет значительную роль в обеспечении правопорядка в стране. Задачами этого законодательства являются: защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение этих правонарушений.
Как видно из приведенного перечня, круг общественных отношений, защищаемых, охраняемых от нарушений законодательством об административных правонарушениях, довольно широк и разнообразен. Как мы уже знаем, главным способом правовой защиты тех или иных общественных отношений, используемым государством, является установление в законодательстве круга деяний (правонарушений), за совершение которых государство (в лице его компетентных органов и должностных лиц) может привлечь нарушителя к юридической ответственности (в установленном законом порядке).
Законодательством об административных правонарушениях установлены следующие виды административных правонарушений в зависимости от объекта посягательства:
1) административные правонарушения, посягающие на права граждан. Например, нарушение установленного порядка опубликования документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов; нарушение законодательства о труде и об охране труда; неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних и др. Всего в гл. 5 КоАП РФ предусмотрено 44 вида правонарушений, посягающих на права граждан;
2) административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность. Например, незаконное занятие частной медицинской практикой, частной фармацевтической деятельностью либо народной медициной (целительством); вовлечение несовершеннолетних в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ; занятие проституцией и др. Всего в КоАП РФ (гл. 6) 14 составов правонарушений такого рода;
3) административные правонарушения в области охраны собственности. В КоАП РФ предусмотрено 28 составов таких правонарушений. Среди них, например, самовольное занятие земельного участка; повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки; уничтожение или повреждение чужого имущества; нарушение правил пользования жилыми помещениями; мелкое хищение;
4) административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования. Всего в КоАП 40 составов таких правонарушений. К ним относятся, например, порча земель; нарушение правил водопользования, лесопользования, охраны атмосферного воздуха, рыбных запасов и т.п.;
5) административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике (всего 14 составов). Например, нарушение правил использования атомной энергии; нарушение требований промышленной безопасности; повреждение электрических сетей;
6) административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель (14 составов в КоАП РФ). Например, к ним отнесены: нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками; нарушение порядка ввоза на территорию РФ семян сельскохозяйственных растений; проведение мелиоративных работ с нарушением проекта;
7) административные правонарушения на транспорте (29 составов). Например, действия, угрожающие безопасности полетов; нарушение правил плавания; повреждение имущества на транспортных средствах общего пользования, грузовых вагонов; безбилетный проезд;
8) административные правонарушения в области дорожного движения (36 составов в гл. 12 КоАП РФ). Например, управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе документов, предусмотренных правилами дорожного движения; водителем в состоянии опьянения; превышение установленной скорости движения; нарушение Правил дорожного движения пешеходом или иным лицом, участвующим в процессе дорожного движения;
9) административные правонарушения в области связи и информации (всего 24 состава). Например, самовольная установка или эксплуатация узла проводного вещания; злоупотребление свободой массовой информации; повреждение телефонов-автоматов;
10) административные правонарушения в области предприниматель - ской деятельности (всего в гл. 14 КоАП 25 таких составов). Например, осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии); нарушение законодательства о рекламе; обман потребителей;
11) административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (26 составов в гл. 15 КоАП РФ). Например, нарушение сроков постановки на учет в налоговом органе; грубое нарушение ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности; недобросовестная эмиссия ценных бумаг, нарушение валютного законодательства;
12) административные правонарушения в области таможенного дела (нарушение таможенных правил). (Всего в гл. 16 КоАП 22 состава). Например, незаконное перемещение товаров и (или) транспортных средств через таможенную границу РФ; нарушение сроков представления таможенной декларации;
13) административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти. В гл. 17 КоАП 13 составов таких правонарушений. Среди них: невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы; воспрепятствование деятельности уполномоченного по правам человека в РФ; невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя и т.п.; незаконное ношение государственных наград;
14) административные правонарушения в области защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ (14 составов в КоАП РФ). Например, нарушение пограничного режима; нарушение иммиграционных правил; незаконная деятельность по трудоустройству граждан РФ за границей;
15) административные правонарушения против порядка управления (25 составов в гл. 19 КоАП РФ). Среди этих правонарушений, например, такие как: самоуправство; неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего либо сотрудника органов уголовно-исполнительной системы; нарушение законодательства о наименовании географических объектов; непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений;
16) административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность (27 составов в гл. 20 КоАП РФ). Например, мелкое хулиганство; нарушение требований пожарной безопасности; стрельба из оружия в не отведенных для этого местах; незаконная частная детективная или охранная деятельность;
17) административные правонарушения в области военного учета (в гл. 21 КоАП РФ 7 составов). Например, неисполнение гражданами обязанностей по воинскому учету; неоповещение граждан о вызове их по повестке военного комиссариата или иного органа, осуществляющего военный учет.
За административные правонарушения могут быть применены следующие виды административных наказаний, установленных в статье 3.2 КоАП РФ:
1) предупреждение - это официальное порицание лица, совершившего административное правонарушение, сделанное в письменной форме;
2) административный штраф - денежное взыскание, выраженное в размерах, установленных ст. 3.5 КоАП РФ;
3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;
4) конфискация - принудительное безвозмездное обращение в собственность государства орудия совершения или предмета административного правонарушения, назначается судьей;
5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу (например, права управления транспортным средством);
6) административный арест - мера, связанная с кратковременным ограничением свободы, а потому применяемая в исключительных случаях и назначаемая только судьей на срок до 15 суток (в особых случаях, указанных в законе, - до 30 суток);
7) административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства;
8) дисквалификация - мера, применяемая к лицам, осуществляющим административно-распорядительные или административнохозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе и к арбитражным управляющим. Дисквалификация состоит в том, что на срок от 6 месяцев до 3 лет указанные лица за совершение административного правонарушения решением судьи лишаются права занимать руководящие должности.
Законом установлены ограничения в применении некоторых из перечисленных наказаний. Так, например, административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, к лицам, не достигшим возраста 18 лет, к инвалидам I и II групп. Лишение специального права в виде управления транспортным средством не может применяться к лицу, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью (за исключением ряда случаев, предусмотренных в законе, например управление транспортным средством в состоянии опьянения). Лишение права охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию. Наличие таких ограничений свидетельствует о гуманности законодательства об административных правонарушениях.
Все наказания за административные правонарушения могут применяться как основные, а возмездное изъятие и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение могут применяться также и как дополнительные наказания.
При наложении административных наказаний соблюдается принцип равенства перед законом, презумпция невиновности, принцип законности, невозможность поворота к худшему.
По общему правилу административной ответственности подлежит вменяемое лицо, достигшее к моменту совершения правонарушения возраста 16 лет. Однако лица в возрасте от 16 до 18 лет с учетом конкретных обстоятельств дела и личности правонарушителя могут быть освобождены от административной ответственности комиссией по делам несовершеннолетних, с применением к ним мер воздействия, предусмотренных законодательством о защите несовершеннолетних.
Существуют особые правила применения административной ответственности к должностным лицам, военнослужащим, к юридическим лицам и т.д.
Закон предусматривает также возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения. В случае причинения вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, если не было возможности иначе устранить грозящую опасность, а причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный, такое деяние не признается административным правонарушением, хотя и содержит его признаки. В КоАП РФ закреплены также и другие правила применения административной ответственности. Например, необходимость учитывать при применении административного наказания отягчающие и смягчающие обстоятельства, сроки давности, правила возмещения имущественного ущерба и морального вреда, причиненного административным правонарушением и другие правила. В конечном счете, все эти правила направлены на достижение целей административной ответственности (и наказаний как меры этой ответственности), закрепленные в ст. 3.1 КоАп РФ. Административное наказание применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим нарушителем, так и другими лицами. Оно не может унижать человеческого достоинства, причинять физические страдания физическому лицу, а также наносить вред деловой репутации юридического лица.
Лицо, которому назначено административное наказание, считается подвергнутым ему только в течение года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.
КоАП РФ регулирует порядок применения административных наказаний, т.е. производство по делам об административных правонарушениях, которого должны придерживаться органы и должностные лица, компетентные рассматривать дела о таких нарушениях.
В отличие от уголовных дел, дела об административных правонарушениях рассматриваются не только судьями, но и уполномоченными органами и учреждениями исполнительной власти (федеральными и субъектов Федерации), административными комиссиями, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав и другими органами согласно подведомственности дел (см. раздел III КоАП РФ).
Например, органы внутренних дел (милиция) рассматривают дела о незаконном приобретении либо хранении наркотических средств или психотропных веществ; об управлении транспортным средством, не зарегистрированным в установленном порядке и др. Таможенные органы рассматривают дела о нарушении таможенных правил. Военные комиссары - административные правонарушения в области военного учета. Также закреплена подведомственность дел федеральной инспекции труда, налоговым органам, органам, осуществляющим санитарный, ветеринарный и другие виды надзора и контроля, органам гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды; транспортной инспекции и т.д.
Все это свидетельствует о том, что нормами об административной ответственности обеспечивается исполнение многих видов правовых норм, относящихся не только к административному праву, но и к другим отраслям российского права - финансовому, налоговому, гражданскому, трудовому, государственному, экологическому и т.д.
|
|