|
Федеративный характер государства
Согласно Рональду Уотсу, «федерализм является не описательным, а нормативным термином и отсылает к поддержке многоярусной системы управления, комбинирующей элементы совместных норм и региональных собственных норм... Он соединяет единство и разнообразие, защищает идентичности внутри большого политического союза» (цит. по: [19, 298]).
На территории ФРГ суверенной является федерация. Земли ФРГ не наделены суверенитетом, хотя каждая земля имеет конституцию. Публичная власть в землях и общинах осуществляется через парламенты (ландтаги) и правительства. Координирующая роль отведена представительствам земель при федерации (институт уполномоченных). Федеральные министерства (обычно внутренних дел, юстиции), правительственные органы более низкого уровня имеют в землях свои структуры. Земля Бавария занимает несколько особую позицию в федерации, обозначая себя как свободное государство. Баварский ландтаг в свое время отклонил принятие Основного закона ФРГ, но подчинил себя конституционной воле большинства, решив, что Основной закон должен действовать и в Баварии, если он достигнет в целом по стране необходимого большинства.
Решение проблем отношений «федерация - земли» лежит в распределении компетенции. Все государственные задачи, все три ветви власти в разной степени поделены между федеральными и иными органами. При этом преимущество в законодательной сфере имеет федерация. Исполнительная и судебная власти в большей степени сосредоточены на уровне земель. Разграничение компетенции достигается путем использования различных конституционных инструментов.
Соответствие конституционных положений реальной практике всегда требует взвешенной оценки. Как и повсюду, конституционные принципы нередко корректируются малозаметными, на первый взгляд, финансовыми, административными и иными средствами. Земли имеют право на законодательство, поскольку Основной закон не передает законодательных полномочий федерации. Разграничение компетенции между федерацией и землями осуществляется путем исключительной и конкурирующей компетенции. Основной закон дает характеристику и определяет объекты исключительного и конкурирующего законодательства.
Земли являются «конституционно-способными», т. е. они обладают собственной, конституционно данной властью, которая разрешает им заключение даже международных соглашений. Земли вправе создавать общие предприятия публичного предназначения. Таким образом, они достаточно свободны в своих действиях, но, как и федерация, они постоянно связаны законом. Соответствие же тех или иных решений земель Основному закону определяет в спорных случаях Конституционный суд. По определению Конституционного суда ФРГ Конституция федерации может устанавливать только правовые рамки для конституций частей страны и сама реализовываться внутри этих конституций.
Смысловое содержание понятия федерализма не ограничивается только измерением государственной сферы. Оно охватывает всю общественную систему ФРГ в целом, т. е. федерализм - образ жизни нации и воплощается он не только в государственных, но и в общественных институтах: местных органах самоуправления, профсоюзах, корпорациях, общественных движениях и организациях и т. д. Оказывает значительное влияние на социально-политическое поведение всех граждан в целом, создавая тем самым благоприятный фон для возникновения и развития гражданского общества.
При федеральной системе управления в Г ермании предметы ведения и компетенция разграничены между центральным правительством и отдельными землями таким образом, что центр может эффективно исполнять свои обязанности перед страной в целом, а нижестоящие уровни власти могут параллельно решать собственные региональные задачи.
Распределение компетенции между землями, земельными и местными органами власти осуществляется на принципе выделения субсидий. Данный принцип означает, что федеральный уровень вправе осуществлять только те задания, которые подлежат единообразному урегулированию из-за их всеобщей значимости. В соответствии с этим принципом земли и местные власти призваны сами решать свои структурные проблемы. Они лучше знают не только свои сильные, но и слабые стороны. Кроме того, они политически ответственны за региональное и местное развитие.
В германской политике доминирует принцип единогласия в вопросах политики, который предусматривает необходимость участия федерального правительства в деле решения проблем регионального развития, которые не могут быть решены самостоятельно земельными и местными властями. Федеральное вмешательство также оправдывается тем, что серьезные, отрицательного свойства, проблемы развития на региональном уровне могут, в конечном счете, представить опасность делу стабильности всей экономики. Поэтому существуют некоторые важные наднациональные задачи, которые совместно планируются и финансируются федеральным правительством и землями.
В соответствии с Основным законом федеральное правительство и земли независимы друг от друга в вопросах управления своими бюджетами. Федеральное правительство и земельные правительства составляют раздельные бюджеты, и каждый отвечает за исполнение своих собственных бюджетных планов. Разные формы разделения доходов в Г ермании предоставляют экономически и финансово слабым регионам финансовые средства для осуществления задач своей политики.
Для уяснения своеобразия разграничения предметов ведения и компетенции в Г ермании необходимо знать, каким образом различные уровни власти делят между собой компетенцию принятия законов. Германская Конституция различает три категории законодательной власти: исключительную юрисдикцию, совпадающую юрисдикцию и власть, определяющую общие рамки политики. В сферу исключительной законодательной власти входят иностранные дела, оборонная политика, регулирование воздушного движения, кредитно-денежные вопросы и многие аспекты налоговой политики. В случае совпадающей юрисдикции земли могут восполнять белые места, оставленные федеральным законодательством либо решать вопросы, которые не оговорены в Основном законе. Там, где федеральное правительство вправе определять общие рамки политики, земли обладают определенной законодательной свободой в отношении конкретных деталей политики. Эта категория включает, к примеру, высшее образование, а также планировку регионов, садов и парков. Распределение законодательных функций не означает обязательного сочетания с распределением административных обязанностей. Федеральный уровень исполняет законы только при наличии соответствующих федеральных ведомств, созданных для этой цели (например, по иностранным делам и социальному обеспечению). Во многих случаях земли действуют как агенты от имени федерального правительства, как в случае сбора налогов эксплуатации и содержания федеральных магистральных дорог и скоростных дорог.
Как отмечалось выше, ряд важных наднациональных задач планируется и финансируется совместно федеральным правительством и землями. К этим так называемым общим задачам относятся усовершенствование региональной структуры экономики, структуры аграрного сектора, а также охрана (защита) прибрежных зон, строительство университетских корпусов. Федеральное правительство также может участвовать в особо важных инвестиционных проектах земель и местных органов власти путем предоставления помощи субсидиями на конкретные цели, как то: предотвращение или устранение угроз всеобщей экономической стабильности; выравнивание региональных различий в экономическом развитии и принятие мер в целях дальнейшего экономического роста.
Все решения, принимаемые по общим задачам, подлежат одобрению или согласованию федерального правительства и большинства земель. Фактически решения никогда не принимаются вразрез мнению меньшинства несогласных земель. Но в случае помощи субсидиями федеральное правительство и все земли должны одобрять решение об ассигновании федеральных средств землям. Дело в том, что эти средства должны выделяться на основе единых требований и в соответствии с приоритетами, которые существуют в землях.
Следует отметить, что система принятия решений сообща включает в себя категорические требования о необходимости достижения консенсуса. Поэтому в этом случае принимаются решения с учетом всех спорных моментов. В смысле экономической эффективности принимаемые решения часто воспринимаются не очень оптимальными, поскольку нет гарантий максимально эффективного использования денежных средств.
Однако общие задачи не представляют собой единственной сферы, где мнение земель слышит федеральная система. Хотя федеральный парламент является самым важным законодательным органом Германии, тем не менее, земли в целом используют свой вес и влияние в Бундесрате, поскольку там должны быть одобрены все законопроекты, касающиеся интересов земель, ибо Бундесрат действует как верхняя палата германской парламентской системы.
Самостоятельность земель в бюджетных делах определяет их способность брать деньги взаймы. Маастрихтское соглашение не разрешает правительствам занимать деньги непосредственно у центральных банков. Вместо этого они должны находить нужные им средства исключительно на рынках капитала. Заимствования правительств земель, а также федерального правительства не должны превышать размера государственных инвестиционных затрат. Долги местных правительств ограничиваются в еще большей степени, так как они связаны с наличными потоками. Кроме того, они подлежат всеобщему государственному учету и контролю.
Важнейшим элементом государственного и административного устройства ФРГ является коммунальное самоуправление - это территориальные корпорации, представленные общинами и союзами общин. Их существование и деятельность определяются статьей 28 Основного закона, которая предоставляет общинам право «все обстоятельства местного общества в рамках закона регулировать под собственную ответственность». По закону и на практике общины, их объединения и их управленческие структуры решают важнейшие вопросы обеспечения жизни граждан. Основной закон предоставляет городам и общинам право самостоятельно распоряжаться своими собственными делами. В нем не оговорен список конкретных функций местных правительств, но они перечислены в конституциях и законах земель. Как отмечалось выше, вышестоящие уровни власти имеют обыкновение делегировать право исполнения обязанностей своим нижестоящим коллегам. Так, местные власти ответственны за градостроительство, строительство и ремонт школ, театров, музеев, больниц, спортивных сооружений и государственных плавательных бассейнов, электроснабжение, подачу воды и природного газа, состояние канализационных систем, строительство местных дорог. Местные власти также оказывают социальную помощь.
Регламентирующий их деятельность комплекс норм обеспечивает в рамках публичной власти баланс государственно-правового начала и самоуправления. Ориентация направлений деятельности коммун на удовлетворение личной потребности члена общины дает партиям более широкие возможности для политической социализации и привлечения граждан к участию, чем уровень федерации либо земли. И здесь возникает один очень принципиальный вопрос, который стал предметом политических дискуссий и разногласий, включая диаметрально противоположные подходы партийных программ. По закону граждане ФРГ делятся на членов общин и жителей (к которым относятся иностранные граждане) на территории общин. Возникает конфликт интересов.
Из примерно 82 млн жителей Германии 7,3 млн (8,9 %) - это иностранные граждане. Сегодняшний их состав обусловлен, прежде всего, «экономическим чудом» 50-х гг. Тогда немецкие предприниматели срочно искали рабочую силу. Во избежание ущерба экономическому развитию Федеральное ведомство по вопросам труда с 1955 г. начало целенаправленно вербовать «гастарбайтеров» в странах Южной Европы, Средиземного моря и в Корее. Серьезных дискуссий об альтернативах и социальных последствиях тогда не было. Привлечение иностранцев рассматривалось как временное, «переходное явление». Их правовой статус определяется отдельными правовыми федеральными актами, а также законами, которые были приняты в период Второй империи.
Интегрировавшись в правовое социальное государство, иностранные рабочие и члены их семей стали пользоваться всеми социальными льготами, предоставляемыми государством, и могли принимать участие в коммунальных выборах по месту жительства. Их нельзя дискриминировать по причине гражданства. Такое положение с эмигрантами Германии существенно влияет на политические процессы и на политическую систему в целом. Фактически эта категория людей, корнями связанная со своей исторической родиной, лоббирует свои политические интересы, стремится активно участвовать в гражданских акциях, образует национальные, общественные и религиозные организации. Они стремятся получить немецкое гражданство, натурализироваться и влиять на государственную публичную власть. Для этого сегодня становится все больше оснований.
Государство, точнее, его органы осуществляют за деятельностью коммун (общины, союзы общин) государственный надзор. Как правило, он ограничивается проверкой законности, соответствия решений коммуны норме права и выполнения ею своих задач по отношению к гражданам. Это определяется принципом исполнительного федерализма.
Налоговая политика и распределение налоговых поступлений является второй ветвью исполнительного федерализма, ибо общественное согласие, социальное спокойствие в определяющей степени базируются на фискальной политике государства.
В Германии существует централизованная федеральная структура по налогам и сборам. Размеры налогов устанавливает федеральное правительство. Земли таким правом не обладают. Единственное исключение составляет местный предпринимательский налог, который могут устанавливать местные органы власти. Но земли участвуют в принятии налогового законодательства голосованием в Бундесрате. Кроме того, земли в целом и федеральное правительство ведут переговоры о долевом распределении поступлений от так называемых общих налогов и НДС. Эти поступления распределяются между федеральным правительством и землями в соответствии со специальной формулой, которая периодически пересматривается, поскольку периодически меняются обязанности различных уровней власти. Фактически здесь закрепляется конституционная асимметрия, обеспечивающая эффективный способ ответа на основные различия между субъектами федерации как по горизонтали, так и по вертикали.
Финансовое положение земель значительно варьируется, поскольку меняется их экономическая структура и темпы развития. Поэтому экономически и финансово более сильные земли вроде Баден- Вюртемберга, Баварии и Гессе имеют в своем распоряжении значительные финансовые ресурсы, в то время как экономически и финансово более слабые земли, особенно восточногерманские, не располагают таковыми. Это неравенство смягчает региональное распределение общих налогов, для чего был установлен общенациональный режим горизонтальной бюджетной стабилизации. Эта стабилизационная система зиждется на определении для каждой земли размера собираемых налогов, который соответствует критерию выравнивания финансов для данной земли.
Налогоспособность земли (определяемая землей и местным подушным налоговым поступлением) приводится в соответствие со средней налогоспособностью по всем землям, вместе взятым. Слабым землям гарантируются 95 % средней налогоспособности всех земель.
Но, несмотря на данную систему финансового выравнивания возможностей, некоторые земли продолжают оставаться слабыми. Они получают дополнительные субсидии (гранты) от федерального уровня, чтобы прорваться, по крайней мере, до 99,5 % от среднеземельного уровня налогоспособности. Кроме того, федеральное правительство предоставляет гранты под специальные нужды вроде платежей, которые помогают землям оплатить свои повышенные затраты на руководство политическими действиями или расходы, связанные с бременем процесса воссоединения Германии. В результате этого перераспределения среди земель большинство бывших слабых земель обеспечено лучше, чем бывшие сильные земли.
В целом схема горизонтального выравнивания обеспечивает весьма высокий уровень уравненных расходов как в западной, так и в восточной части Германии.
|
|